财新智库 | 美国预期重返《巴黎协定》 “碳中和”将迎来世纪博弈

来源:财新智库 财新网   发布时间:2020-12-04 09:49:00 
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“碳中和”将成为不远的将来技术和产业发展的全球性标准,甚至是贸易和投资进入的“门槛”,并有可能因应形成“基于新规则的国际秩序”。


特约撰稿:国家气候战略中心战略规划部主任 柴麒敏


美国应对气候变化之路可谓是一波三折,此次民主党当选总统乔·拜登能否顺利入主白宫将关乎美国绿色新政能否再度实施以及全球气候治理的进程。拜登在竞选时多次承诺,2021年1月20日总统交接首日即会宣布重新回归《巴黎协定》,而根据协定第二十一条第三款的规定,美国正式交存“加入”(Accession)的文书后,第30日后即刻生效,也就是最早在2021年2月19日,美国就有可能再次成为《巴黎协定》的缔约方。


除了重返《巴黎协定》,拜登还将在其“百日新政”期间召开气候峰会,计划择机重启主要经济体论坛(Major Economies Forum)讨论能源和气候议题,并在国内投入2万亿美元用于气候行动,并考虑提出在2030年前实现电力行业的净零排放、在2050年前实现全经济范围的“碳中和”的中长期目标。这无疑将为美国低碳产业发展带来契机,也将为中美贸易和国际关系、《巴黎协定》的后续实施带来新的促动因素。


美国国内仍未形成

有关气候变化的政治共识


纵观自1988年以来的美国气候内政外交的演变,从老布什、克林顿、小布什、奥巴马到特朗普,共和、民主两党在气候变化问题上始终存在着巨大分歧,“气候纸牌屋”的剧情已经反转了四次。


美国是最早签署并批准《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change)的国家之一,但1997年参议院通过的《伯德-哈格尔决议》(Byrd-Hagel Resolution),直接导致克林顿政府无法签署其作为主要力量推动的《京都议定书》(Kyoto Protocol)。之后在2001年,共和党小布什政府宣称履行气候义务不符合美国国家利益,再次拒绝批准该议定书。此后全球历经“马拉松式”的艰难谈判,在多方共同推动下,终于在2015年民主党奥巴马总统任上达成了《巴黎协定》(Paris Agreement)并以行政命令“接受”(Acceptance)而非国会决议“批准”(Ratification)的方式避开了共和党的阻扰。但这也使得在2017年,特朗普政府同样轻易地以行政命令的方式宣布退出《巴黎协定》,并于2020年11月4日《巴黎协定》生效四年后,在国际法意义上正式履行完所有退出程序,成为迄今为止第一个、也是唯一一个退出《巴黎协定》的缔约方。


目前,美国仍是自工业革命以来,全球温室气体累计排放第一的国家,也是人均排放最高的国家之一,大约是欧盟和中国当前水平的两倍以上。尽管近年来由于煤电机组寿命到期淘汰等因素,二氧化碳排放已经开始出现波动下降趋势,但在《巴黎协定》下仍存在较大的减排压力。这是由于美国在过去二十年左右的时间,能源变革成效更多来自于“页岩气革命”,走了一条过渡性、不彻底的低碳转型路线,反而挤压了原先在全球具有科技和产业显著优势的非化石能源行业的发展。同时,因为在联邦政策层面的多次反复“折腾”,美国并没有抓住《公约》《议定书》和《巴黎协定》下“率先减排”的契机,发展方式和生活方式至今仍呈现显著的“高碳锁定”特征。未来要实现“碳中和”,美国减排的“起点”显著高于其他经济体,国内利益博弈与再分配的难度可想而知。特别是在当前红蓝沟壑日益深重的国情下,美国两党有关应对气候变化的政治共识更难形成。


考虑到美国国内最新的选情,即使民主党有可能乘胜追击,在参众两院都获得多数席位,也很难以三分之二的绝对优势获得国会对气候法案或国际条约的支持。因此,拜登上任后最可能采取的仍然是奥马巴时期总统行政命令的方式,难以保证不会再次被后任的共和党总统否决。没有长期稳定的政策信号,市场投资往往会犹豫不决,有可能会失去“抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇”。


美国重返《巴黎协定》

可能“二次要价”


奥巴马政府曾于2016年执政末期(当年11月16日)向联合国提交了《美国2050年深度脱碳战略》(United States Mid-Century Strategy for Deep Decarbonization),提出了到2050年温室气体减排80%的目标。该战略预计会在美国重返《巴黎协定》后得到更新。据《科学美国人》(Sci Am)报道,拜登的39个过渡团队中至少19个拥有气候领域相关经历,并相当程度沿用了奥巴马时期气候政策团队的主要力量。从《建立一个现代化可持续基础设施和公平清洁能源未来的拜登计划》来看,拜登及其团队显然更希望以2050年前全经济范围净零排放目标为引领,重振美国昔日辉煌的绿色低碳新经济。拜登计划在第一任期内投入2万亿美元,来加速低碳产业的发展,包括可持续基础设施、电动汽车工业、零排放交通、零碳电力、高效建筑改造与住房建设、关键清洁能源技术创新、气候智慧型农业、韧性修复和环境正义等领域,如果仅从公共资金渠道筹集,这样的投资力度高于欧盟和中国目前水平。


为巩固在低碳科技和产业领域的优势,拜登及其团队不仅会考虑大幅调整国内政策,还会诉诸国际力量,非常有可能借重返《巴黎协定》为契机开展“二次谈判”,并向发展中大国施压。


不同于特朗普政府,拜登及其团队可能会更多依赖于其盟友的力量,包括欧盟、英国、日本、澳大利亚、加拿大等,而不是一味强调所谓“美国优先”。气候议题有可能成为当前中美关系最早“破冰”的催化剂,但在《巴黎协定》下,美国将极有可能积极借助“伞形集团”(注:指在当前全球气候变暖议题上不同立场的国家利益集团,具体指欧盟以外其他发达国家,例如美国、日本、加拿大、澳大利亚等,因国家分布很像一把“伞”而得名)的力量,重塑美、欧、中大国博弈的格局,在“逐渐转向全经济范围减排或限排目标”、提供资金支持和提高透明度问题上持续向发展中大国施压。


随着后续美国国内气候行动力度的提高,美国也在考虑采取像欧盟那样的“碳边境调节机制”,即从全生命周期对进口到美国的产品或服务征收碳关税或实施配额制,以保护国内的生产者。这无疑对原材料和能源供给高碳化的国家不利。以电动汽车为例,电动汽车的实际使用排放标准相近,但在制造汽车的钢材生产、电力供应等方面高碳化的出口国家或将面临更多的限制。拜登还考虑在“一带一路”合作国家中组成一个“统一战线”,要求中国提高对外投资的环境和气候标准,并尽早取消对化石能源的补贴。与此同时,美国将加大清洁能源出口和气候投资计划,重塑美国在该领域的国际竞争力。


全球将重塑经济边界

迎来“碳中和”世纪


继欧盟、中国等宣布“碳中和”愿景后,已经陆续有南非、日本和韩国等承诺实现温室气体的净零排放目标,越来越多的国家和地区正式提交《本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》,全球正向着善意履行《巴黎协定》长期目标的积极方向前进。美国即将加入全球“碳中和”俱乐部,这意味着全球主要经济体都将承诺在《巴黎协定》下“尽快达到温室气体排放的全球峰值,在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡”,向“把全球平均温升控制在工业化前水平2℃以内,并努力控制在1.5℃以内”的目标坚实地迈进了一步。


2020年后,全球范围的绿色低碳转型将大大加速,经济社会发展和国际贸易投资都将在未来发生极大的变化,这种变化将不仅是改良性的,而是变革性的,能源生产和消费将呈现全新的形态。“碳中和”将成为不远的将来技术和产业发展的全球性标准,甚至是贸易和投资进入的“门槛”,并有可能因应形成“基于新规则的国际秩序”。


拜登对打造美国在应对气候变化领域的竞争力也充满雄心,其宣称美国在清洁能源、清洁交通、清洁工业过程、清洁材料等领域的研发投入将超过当年的阿波罗计划。他提出要增设一个跨部门的“气候先进研究项目机构”(ARPA-C),致力于推动成本只有锂电池十分之一的电网规模级储能技术、更小更安全成本仅为当前二分之一的先进核反应堆、气候中性的制冷和空调技术、净零能源和净零成本建筑、可再生能源制绿氢技术、深度脱碳的钢铁、水泥和化学制品生产工艺、生物和农业脱碳技术、直接空气捕碳(DAC)及其他负排放技术的研发,要以电池技术突破为引领重振美国的汽车行业,为电厂和电网运营商建立技术中性的能效和清洁电力标准(EECES),并在其第一任期中要推动清洁能源领域4000亿美元的政府采购,实施一个与中国新型基础设施、新型城镇化建设非常类似的经济激励计划。这无疑是要向世界宣告:一个崇尚低碳科技和商业创新的美国重新回来了。但时过境迁,这次我们还能对美国抱有什么样的期望呢?在这个百年未有之大变局,谁能真正引领“碳中和”世纪的到来呢?

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