北极海洋空间规划:现状、挑战与中国参与

来源:中国海洋网   发布时间:2020-10-12 17:05:40 
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  内容摘要:基于当前北极治理的现实需求,海洋空间规划作为一种综合性海域管理工具,是缓解北极治理困境的有效选择。现已开展的北极海洋空间规划主要围绕国家与国际两个层面来展开,整体来说北极海洋空间规划尚处于起步阶段。鉴于北极独特的气候条件以及复杂的政治环境,进一步推进北极海洋空间规划的困境在于海域划界争端、生态管理理念的落地困难、治理机制的局限性以及极地规划技术的不成熟等。中国作为负责任大国,同时又是北极利益的攸关国,应努力把握机遇,积极推进北极公海区域的海洋空间规划。具体而言,可从理念传播、平台构建、科技优化、技术支撑等方面出发,为北极海洋空间规划的发展贡献中国智慧。

  关键词:北极治理;海洋空间规划;跨界治理;中国参与

  作者简介:韩琪,中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生;山东青岛,266100。杨振姣,中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授;山东青岛,266100。

  基金项目:本文系国家社科规划项目一般项目“‘命运共同体’视角下的北极海洋生态安全治理机制研究”(17BZZ07)阶段性研究成果。

  随着全球气候变化的加剧,北极海域生态保护和人类活动之间的矛盾逐渐显现。这一背景对北极的可持续发展提出了更高的要求。基于北极治理的现实需求,海洋空间规划(Marine Spatial Planning,MSP)作为一种综合性海域管理工具,能有效统筹北极海域内生态保护、资源配置、政策协调等问题。科学的海洋空间规划是有效的统筹工具,能够从时间与空间两个尺度上衡量北极资源供给、生态保护与经济发展之间的关系。在北极治理法制体系尚不完备的状态下,北极海洋空间规划还可通过政策约束的方式,合理规范、协调各国在北极地区的治理行动,协调各主体间的利益冲突,促进北极治理空间权利的平等化发展。因此,在北极地区积极推动海洋空间规划手段的应用,是实现北极治理可持续发展的重要选择。

  海洋空间规划最早主要运用于渔业和航运方面。随着人类对海洋利用活动的增加,其规划体系日臻完善,与海洋空间规划相关的研究也随之不断深入。2004年,英国环境、食品和农村事务部首次就海洋空间规划的概念作出了较为系统的解读,指出海洋空间规划是为管理和保护海洋环境,解决多重、复杂、潜在的用海冲突而实施的具有战略性和前瞻性的规划措施。此后,联合国教科文组织国际海洋学委员会(UNESCO International Oceanographic Commission)于2006年召开首届海洋空间规划国际研讨会,指出海洋空间规划是对人类用海活动的时空分布进行分析和配置,以实现生态、社会、经济目标的公共过程,是以生态系统为基础的规划。在不断吸收国际海洋空间规划理论经验的基础上,徐丛春等国内学者指出,海洋空间规划是有效统筹人类用海冲突的决策过程,在促进资源可持续利用、优化海域管理、协调解决人类活动与自然环境保护之间的矛盾冲突上具有重要效用。虽然学者们关于海洋空间规划的概念界定略有不同,但概括说来,海洋空间规划包括以下几点内涵特征:第一,规划的本质是一种制度安排,海洋空间规划可以看作是海洋公共政策在空间上的投影,其法律属性和强制约束力正不断增强;第二,海洋空间规划的目的是平衡不同海域、不同用途以及不同利益主体间的矛盾冲突,以实现生态、社会、经济发展的多重目标,最终实现人海和谐;第三,规划调整的核心对象是人类对海洋产生的一系列开发利用和保护行为,是对人类活动在海域时空分布上的调整和规范;此外,在国际组织及全球大环境的推动下,海洋空间规划的时代内涵正不断丰富。目前,已开展的北极海洋空间规划主要包含北极国家管辖范围内的国家级海洋空间规划以及超越国家管辖范围的国际层面的北极海洋空间规划。由于受到北极地区复杂政治环境及地缘因素的限制,中国对北极海洋空间规划的参与,主要是针对北极公海区域的海洋空间规划来展开的。

  一、北极海洋空间规划现状

  北极海洋空间规划可分为由北极国家在各自管辖范围内制定和实施的海洋管理计划、规划,以及由国际组织为主体在国际层面颁布的北极用海计划。

  (一)国家层面的北极海洋空间规划

  1.俄罗斯北极海洋空间规划

  俄罗斯的北极海洋空间规划十分注重对海域自然遗产的保护,其特点之一是设立海洋保护区,如将东西伯利亚海和楚科奇海之间的弗兰格尔岛及其周围水域指定为国家重点自然保护区。2008年,俄罗斯通过对管辖范围内北极海域的差异性分析,在北极确定了37个需要重点保护的海域。目前,俄罗斯北极海洋保护区主要由一个国家保护区网络和七个地区网络共同构成,总面积达14260平方公里。与此同时,俄罗斯正努力加强和扩大北极海域的国家级及区域性海洋保护区制度。2011年俄罗斯发布了《北极地区海洋和沿海生物多样性地图集》,该地图集对北极自然地理和生物地理区划进行了详细展示。地图集依据海域地理空间、生物资源基础及发展潜力等基础数据,对北极海域空间进行了划分,将俄罗斯的北极海域划分为多用途开发区、商业捕渔区、自然保护区、沿北海航线密集运输区和潜在运输区以及科学考察区等不同海域管理空间,并针对各海域的不同情况提出了相关管理和利用的建议,为俄罗斯北极海洋空间规划的制定提供了初步方案。但鉴于北极地区独特的地理位置和资源条件,俄罗斯当地社区比较担心北极资源开发活动对其传统生活方式的影响,而其他感兴趣的利益相关者团体则大都处于较远的地理位置,这在某种意义上也限制了俄罗斯北极海洋空间规划的多元参与程度。

  2.加拿大北极海洋空间规划

  波弗特海是加拿大五大海洋管理区之一,属于典型的北极海洋区域。2008年,加拿大发布了波弗特海“生态系统概况和评估报告”(EOAR),确定了波弗特海域内32个生态保护区。2009年加拿大又发布了《波弗特海洋综合管理计划》,该计划提出在未来通过海洋空间规划来管理波弗特海,以期促进海域内资源使用与管理工作的统筹规划。《波弗特海洋综合管理计划》以《加拿大海洋法》为基本依据,其特色在于将涉海部门职责共同化,以实现管理海域的可持续发展。“基于生态系统的综合性海洋管理”是该规划的主要亮点,但也面临着诸多操作性难题。比如,确定规划边界要受到较多的行政因素干扰,边界划定未能充分尊重生态系统的完整性。此外,加拿大海洋综合管理工作以渔业与海洋部为主导,在?波弗特海洋综合管理计划?的制定与实施过程中,这种部门主导型的海洋空间规划难以有效平衡整个生态系统内部的综合发展目标,部门间的利益得不到有效协调。

  3.挪威北极海洋空间规划

  挪威的北极海洋空间规划主要由《巴伦支海—罗弗敦地区综合管理计划》和《挪威综合管理计划》共同构成。为有效协调和管理人类用海活动,挪威政府于2006年颁布《巴伦支海—罗弗敦地区海洋环境综合管理计划?2011年挪威政府对该规划边界重新做出调整,使其更加尊重自然生态系统间的完整性。2015年挪威政府对该计划进行了第二次更新,重点加强了对巴伦支海—罗弗敦北部边缘冰区的管理。挪威政府在完成巴伦支海—罗弗敦地区管理计划之后,以其为蓝本制定了《挪威综合管理计划》(2009),该计划的颁布实现了海洋空间规划在挪威北极海域的全覆盖。随着塑料污染、海洋垃圾等治理问题的出现,挪威政府于2017年又发布了《挪威海综合管理计划的更新》白皮书,对相关内容做了补充和更新。挪威北极海洋空间规划的实施不仅为挪威创造了更多的经济和生态效应,同时也为北极海洋空间规划的开展提供了很好的参考样板。但目前挪威的北极海洋空间规划仅侧重于对规划区内部因素的规范与协调,尚未涵盖与规划实施效果相关的外部影响因素。

  4.其他相关国家北极海洋空间规划

  除上述国家外,丹麦和冰岛分别通过立法和制定国家战略的方式,为北极海洋空间规划提供了法律框架和背景;美国正在实施全面、综合、基于生态系统的海洋空间规划与管理工作,范围包括波弗特、楚科奇和白令海,并计划在阿拉斯加—北极管理区域内的专属经济区海域实施海洋空间规划,但其规划进程尚未开始。

  此外,域外国家也积极参与到北极海洋空间的规划进程中来。欧盟一直是北极海洋空间规划的有力倡导者,中国、日本、韩国等东亚国家也有望在北极海洋空间规划进程中发挥更加积极的作用。

  (二)国际层面的北极海洋空间规划

  1.北极大海洋生态系统的划定

  大海洋生态系统(Large Marine Ecosystems,LMEs)是指20万平方公里以上的海洋空间区域,涵盖了河流盆地、河口、大陆架外缘的沿海地区,或主要沿海水流的向海范围。2006年北极海洋环境保护工作组(PAME)在综合考虑北极水文、生产力和营养联系等生态属性以及对人类活动评估的基础上,制定了北极及邻近海域17个大海洋生态系统工作图,该图在当年春季的PAME会议上得到批准。但在工作图的实际应用中,人们发现2006年所确立的某些生态系统边界会阻断临近自然生态系统间的联系。例如,楚科奇海和白令海LME之间的边界被认为阻断了楚科奇海和白令海北部的自然联系。因此2012年的修订版划界方案为白令海地区增加了一个阿留申群岛LME,至此包括巴伦支大海洋生态系统、格陵兰海大海洋生态系统、挪威海大海洋生态系统、北冰洋中部大海洋生态系统在内的18个北极大海洋生态系统最终得以形成。

  目前,北极大海洋生态系统被认为是具有较高生态意义的北极地理空间划分,是海洋空间规划在北极海域的初期实践,对指导北极海洋空间的规划工作具有重要意义。首先,大海洋生态系统充分尊重了北极海洋生态系统功能的相对完整性,其边界的确定有利于突破传统行政边界的限制,为海洋空间分区的划定提供科学依据;其次,基于LMEs的海洋空间规划以生态系统管护为议题,有助于提高各国政府间优先事项的一致性,促进不同组织、机构间的互助合作,进而引导多元主体从共同的发展战略出发来解决跨界规划难题。但在北极大海洋生态系统的具体划界中,除了对北极生态系统自然属性以及人类活动的考虑外,规划边界的确定还会受到行政区划与管理权限的影响。如在对2006年大海洋生态系统边界的修订过程中,除了新增的阿留申群岛LME,其他大部分的实质性调整发生在美国、俄罗斯和加拿大之间的相邻水域。因此,最终边界的确定是生态因素与行政因素之间对抗博弈的结果,这也充分暴露出基于生态系统的管理理念在落地实施方面的困难。

  2.北极海洋战略计划

  《北极海洋战略计划》(Arctic Marine Strategic Plan,AMSP)由北极海洋环境工作组(PAME)与北极理事会成员及其附属机构和观察员合作制定,是针对北极治理问题的战略性多边规划政策。2004年北极理事会发布了第一个《北极海洋战略计划》,2015年4月,最新版的《2015—2025年北极海洋战略计划》在加拿大举行的第九届北极理事会部长级会议上被批准。从规划范围来讲,AMSP涵盖包括沿海地区、流域以及其他与海洋环境相关的所有北极海洋地区,在指导和规范北极治理活动方面具有重要的战略价值。从规划目标来讲,该战略确立了监测和评估北极生态环境、保护北极生态系统、缓解人类活动的累积影响、增强北极居民福祉四项长期战略目标;在规划实践中,AMSP确立了可持续发展原则、预防性原则、污染者付费原则和基于生态系统(EBM)的管理方法,并且根据北极海域的特征进一步明确了在北极实施EBM的原则、需求和机会。AMSP在规范北极国家合作,保护北极海洋和沿海生态系统方面发挥了巨大作用。但该战略只是以北极国家为代表的利益相关者所共同签订的一项多边协定,具有明显的软法弊端,在规范北极海洋开发活动过程中缺乏强制力。此外,该战略以北极国家利益为核心,尚未将域外国家的北极利益纳入到北极发展战略中,在参与主体、效力发挥、约束力和强制性方面还有待改善。

  二、北极海洋空间规划面临的挑战

  基于当前北极治理的现实需求,海洋空间规划作为一种综合性海域管理工具,能有效协调北极海域内生态保护、资源配置、政策协调等问题,但受当前北极治理现状的影响以及对传统规划路径的依赖,北极海洋空间规划仍然面临着诸多挑战。

  (一)北极海域划界争端频繁,增加了北极海洋空间规划的不确定性

  北极是国家主权与利益的积聚与冲突之地,北极治理的主要问题在于管辖权及管理部门的分裂化,而管辖权分散的主要原因在于北极地区管辖主体、范围、制度间的不明确性与分散性。因此,明确规划主体及规划范围是开展北极海洋空间规划的首要任务。但频繁的海域划界争端给北极海洋空间规划主体及规划范围的确定带来了极大的阻碍。北极海域的划界争端可分为200海里之内的划界争端和200海里之外的划界争端。200海里以内的划界争端主要涉及北极国家间相邻海域划界问题。目前俄罗斯与挪威、丹麦与挪威以及加拿大与丹麦间相邻海域的划界问题已基本解决,但美国与俄罗斯、加拿大间的划界问题尚未达成有效协定。此类划界争端若不能得到有效解决,对内会直接影响到北极国家管辖范围内的海洋空间规划进程,对外会影响到北极国家拓展大陆架外部界限的整体进度,进而间接影响到国际海底区域的海洋空间规划。200海里以外的划界争端,对北极公海海域资源权属分配及区域制度安排具有重要的规范意义,因此是影响北极公海海洋空间规划的主要划界争端。如果按照《联合国海洋法公约》关于外大陆架划界的相关规定,北极国家将陆续拓展其对北极外大陆架的权利主张,北极公海及国际海底面积将不断缩小,进而直接影响到北极海洋空间规划边界的划定。如俄罗斯在2001年向大陆架界限委员提交的划界申请案,以及2015年提交的补充修正案均体现了其对北冰洋中央海底区域的划界诉求。因此,北极外大陆架的划界结果是厘清北极公海区域海洋空间规划边界的重要依据,是平衡北极国家与非北极国家间北极利益的关键。空间规划本身属于管理类工具,同时又具有很强的政策性,受北极海域划界争端的影响,其规划主体及权责分配尚不明确,给北极海洋空间规划的制定及管理带很大的限制。

  (二)基于生态系统的海洋空间规划的实施困境

  鉴于北极海洋生态系统的敏感性、脆弱性及其影响范围的广泛性,实施基于生态系统的海洋空间规划是实现北极治理良性发展的必要手段。但基于生态系统的海洋空间规划对整体性、适宜性与参与性的内在要求决定了该理念在实践上的困难性。首先,在规划主体方面,基于生态系统的海洋空间规划将人看作生态系统的一部分,因此北极海洋空间规划主体在规划的制定与管理中需进一步克服对传统规划理念及路径的依赖,逐步实现由外部影响者到内在参与者的身份转变;在规划机构方面,强调部门间的整合以及规划机制的统筹协调,对北极海洋空间规划跨国别、跨部门的机制协调提出了新的挑战;在规划边界的确定方面,需进一步克服行政因素的限制,维护生态系统完整性。但从目前北极海洋空间规划划界情况来看,边界的确定更多的是受到行政区划与管理权限的影响,对生态系统因素考虑较少。

  (三)泛北极尺度的治理需求与区域性治理机制之间的矛盾突出

  泛北极理念是一种超越北极地区、民族、国家的北极认知,包含意识全球化、主体多元化、部门整合化、制度协调化、议题综合化等内涵。该理念与“北极命运共同体”理念有着极高的理念契合性与相似性,可以看作是“人类命运共同体”理念在北极区域的适宜性发展。由于特殊的地理位置和气候条件,北极地区在域外国家的利益博弈中一直处于一种“冰冻”状态。北极被更多地视作是北极国家的北极,也由此形成了以北极理事会为主的区域性治理机制,并呈现出“域内自理化”和排他性的发展特点。在经济全球化以及全球变暖趋势的推动下,北极逐渐进入“解冻”状态,其航道、能源、地缘战略价值显现,北极逐渐成为世界的北极。北极治理实践也开始展现出泛北极尺度下的国际合作,如2017年,中、俄、美、加等十国共同通过了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》;北极理事会建立区域极地数据集的尝试,以及“冰上丝绸之路”建设等,均充分体现了国际社会对泛北极理念的实践。但北极治理全球化的发展需求,在现实条件下也与当前的区域性北极治理机制存在较大冲突,北极治理的参与各方在治理目的和利益层次上不相统一。上述情况无疑对北极海洋空间规划的开放性与包容性提出了新的挑战。

  北极海洋空间规划属全球公共产品供给领域,已超越一国政府举措范畴,需要国家、区域更广泛的合作与管理,需要包括国际、国家以及公民社会等多层次治理主体的广泛参与。但目前而言,推动北极海洋空间规划框架下的国际合作困难重重,一方面来说,由于北极国家的排外情结,北极理事会很难成为一个有效平衡域内外国家共同利益的国际合作平台,而新平台的构建也很难超越北极理事会的架构,进而发挥更大的作用;另一方面,现行海洋空间规划工作的开展大多集中于国家层面,是以国家政府为规划核心来开展海域管理工作。北极海洋空间规划属于跨界规划,在规划的制定以及管理过程中,需要面对更为复杂的跨界协同问题。因此,推进北极海洋空间规划工作的要点之一就是要充分明确泛北极理念在指导未来北极工作中的重要性,但目前以北极理事会为主导的区域性北极治理机制显然不能满足这一新的治理需求。

  (四)极地人文特色的保护需要对北极海洋空间规划提出了更高要求

  在未来海洋空间规划的制定与执行过程中,一系列经济开发与规划活动不仅会对北极原生生态系统造成干扰,还会对极地传统文化造成不同程度的侵蚀与破坏。因此,充分考虑当前以及未来人类活动对北极生态和传统文化的累积影响,是北极海洋空间规划面临的又一挑战。在具体的规划实践中,加拿大《波弗特海海洋综合管理计划》就充分落实了这一原则。随着北极开发的国际影响不断扩大,北极开发的利益诉求不断复杂化,外界干扰对北极传统文化的侵蚀程度将不断加大,与此同时,外界冲击推动着土著居民自我权利意识的觉醒。根据《联合国人类环境宣言》《保护世界文化和自然遗产公约》等条约规定,原住民享有在安全健康的生态环境中实现自由、全面、可持续发展的权利。因此,北极海洋空间规划必须充分考虑传统文化及人文习俗在北极治理中的地位,在规划中注重对北极人文景观的保护,维护土著居民的权益,尊重其极地文化,并将之落实到具体规划中。

  (五)实施北极海洋空间规划所面临的技术困境

  实施北极海洋空间规划所面临的技术困境主要包括脆弱性生态系统的高标准要求、数据支撑体系不健全以及技术壁垒的限制这三个方面。首先,北极地区拥有丰富的生物及矿产资源,但其依托的生态系统极为脆弱且自我修复能力差。在北极海冰持续消融的背景下,北极海洋空间规划的首要目标是实现北极海域的可持续发展,但北极生态系统的脆弱性对海洋空间规划的开展提出了更高的技术要求。其次,海洋空间规划的制定及管理需要大量的基础数据以及完整的技术体系作为支撑。但基于北极地区独特的气候条件,北极海洋空间规划在数据获取和权重确定方面较为困难。目前国际海洋空间规划已确立的指标体系又难以适应于北极地区,北极海洋空间规划技术体系的构建面临较大空白,亟待完善。最后,由于北极地区特殊的战略价值,各国一直致力于北极话语权的构建,为保持本国在北极争夺中的科技优势,各国间关于极地数据的共享以及科技交流非常有限,国家间的这种技术壁垒极大地限制了北极海洋空间规划的总体技术水平。

  三、推动北极海洋空间规划的中国参与

  北极海洋空间规划是实现北极生态、经济、文化协调可持续发展的综合性海域管理工具。中国作为北极利益相关国,面对北极海洋空间规划推进的现实困境,可从宏观战略布局与微观路径支撑这两方面出发,为破解北极海洋空间规划发展困境,推进北极善治,提供中国方案,贡献中国智慧。

  (一)宏观层面的战略举措

  1.推动“海洋命运共同体”理念的制度化转变

  北极治理从属于全球海洋治理,在未来的规划中要想实现好、解决好规划海域内资源配置、生态保护、政策协调等问题,必须以公正合理的海洋秩序为依托,才能保证规划方案的实施力度。“海洋命运共同体”理念是我国为应对全球海洋治理困境提出的中国方案,是对“和谐海洋”理念的继承和拓展,具有一定的规则属性。以“海洋命运共同体”为导向,推动构建公正合理的新型海洋秩序,可以从理念传播与制度构建两方面出发,为北极海洋空间规划的推进创造良好的国际海洋秩序。共同的价值理念是规则构建的基础。一直以来,以海权为核心的西方海洋治理观一直影响着国际社会的用海理念与行动,逐渐形成了以海洋权益争夺为核心的用海观。在新的国际形势下,西方主导的用海观已然不能应对海洋治理领域的新挑战。在此背景下,“海洋命运共同体”理念应运而生。我国应抓住机遇,积极推动“海洋命运共同体”理念的国际化传播,充分发挥国际媒体的传播作用,在北极海洋治理中弘扬共同的利益观、责任观以及可持续发展观等价值理念,努力消除国际社会对于“中国威胁论”的恐慌,继而以“冰上丝绸之路”建设为契机,在实践中践行中国的海洋治理理念。在共同理念认识的基础上,加快理念共识的制度化转变,以“海洋命运共同体”理念为制度导向,制定和完善跨界海洋空间规划的相关法律条款、国家管辖范围外海域开发规程以及海洋生态环境保护制度、海洋划界争端解决制度,为全球海洋治理问题的解决以及北极海洋空间规划的有效实施奠定良好的国际海洋秩序。

  2.构建北极海洋空间规划国际合作平台

  国际合作是开展北极海洋空间规划的内在需求,国际合作平台的构建则是实现多元共治的现实支撑。在北极海洋生态安全问题上,各国属于一个命运共同体。北冰洋海域通过化学、物理、生物和人类活动等相互作用与世界其他地区紧密联系在一起,北极生态系统破坏的后果是全球性的。此外,北极地区能源储备丰富,蕴含巨大的商业利益,对北极利益的争夺是促使各个国家争相参与北极事务的主要原因。北极海洋空间规划同时涉及北极生态保护、经济发展等多重因素的综合协调,这就决定了其多元共治的内在属性。我国受地缘因素限制,在北极地区没有主权诉求,对北极海洋空间规划的参与局限于北极公海区域。按照?联合国海洋法公约?的相关规定,公海对所有国家开放,各国均享有平等行使各种公海自由的权利。因此,针对于北极公海区域的海洋空间规划,任何国家没有“排他性”主张的权利。对海洋空间规划技术尚未成熟的中国来说,面对复杂的北极海洋空间规划工作,需要联合世界各国,整合全球性资金、信息、技术等资源,在政策协调、经济互补、科技合作的基础上,协力推进北极公海区域的海洋空间规划,推动北极的可持续发展。

  2017年3月,联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOCUNESCO)和欧洲委员会海事和渔业局(DGMARE)共同通过了?加快国际海洋空间规划进程的联合路线图?,将跨国界海洋空间规划确定为未来海洋空间规划的主要发展方向,并倡导通过建立区域水平的跨国界管理框架等方式来促进跨界海洋空间规划。2019年“全球海洋空间规划”项目启动,旨在优化全球海洋空间规划。作为北极利益攸关国以及北极理事会的正式观察员国,我国应积极发挥身份优势,推动北极理事会框架下北极海洋空间规划国际合作平台的构建。首先该平台应为规划主体及利益相关方提供一种长期对话交流机会,促进规划主体间的信息交流;其次,该平台应加强多元主体间的经济互补和政策协调;最后,该平台宜形成统一的制度规则,明确北极海洋空间规划主体、目标、方案、实施及管理流程等内容,引导利益相关者合理、有序参与规划制定与管理。同时,我国还应积极助力北极理事会与政府间海洋学委员会等联合国组织的交流合作,为北极海洋空间规划的开展获取更多的国际支持与技术援助。

  3.以“冰上丝绸之路”为切入点,完善北极海洋空间规划的参与路径

  “冰上丝绸之路”是目前我国参与北极治理进程中所提出的集开放性、包容性、共同性为一体的综合性建设项目,能够有效推动北极治理进程中资金、设备、文化等要素的交流互通,是中国深化北极合作的有力抓手。首先,“冰上丝绸之路”建设能够通过经贸合作的方式降低域外国家参与北极事务的敏感性,缓解北极地区复杂的地缘政治竞争态势,为中国参与北极地区的海洋空间规划创造良好的国际合作环境;其次,以“冰上丝绸之路”为契机,深化极地科考、加强国际间人才交流,可以为北极海洋空间规划提供技术支持与信息保障;再次,充分发挥“冰上丝绸之路”的开放性国际合作平台优势,有助于促进中国与沿线国家间的战略合作,增强域外国家参与北极治理的区域影响力;最后,随着“冰上丝绸之路”的深入推进,有助于带动沿线国家文化互融,并逐步加深中国对极地土著文化的了解,为北极治理的中国参与创造良好的“民意环境”。我国应在后续实践中,继续深化“冰上丝绸之路”作为我国参与北极事务的战略支点作用。

  (二)微观层面的路径选择

  1.发展极地海洋科技

  海洋科技是打开海洋的钥匙,是认识、开发和保护海洋的主要依托。北极海洋空间规划的制定、实施与管理需要强大的极地海洋科技为支撑。首先,海洋空间规划编制前期,需要充分了解规划海域的水文地质、资源分布及资源承载力等相关信息。北极地区极端的气候条件对规划数据的可获得性、精确性、完整性提出了更高的技术要求。因此,我国应加大对海洋卫星、航空遥感等技术的科学研究与资金投入,提高我国在北极地区的数据检测和采集能力,为北极海洋空间规划数据库的建造贡献中国力量;其次,应着重提高我国破冰船自主研发能力。北极海洋空间规划评估与监测离不开对规划海域的实地勘察,破冰船是在北极海域通行的必备条件。与美国、俄罗斯等国家相比,我国破冰船建造能力有待提高,目前“雪龙2号”是我国唯一一艘自主研发的破冰船。在破冰船等极地技术存在严重壁垒的情况下,我国应认真研究国际海事组织颁布的《极地水域船舶作业国际规则》等极地船舶建造要求,本着低耗能、高环保的技术准则,提高我国破冰船的自主研发能力;最后,提高相关船舶设备及探测设备的耐低温作业能力,以保证相关设备在极寒环境下的精准运行,为北极海洋空间规划的实施提供坚实的技术支撑。

  2.推进我国海洋空间规划体系的发展与完善

  北极海洋空间规划具有明显的跨地域、跨国别的规划特征,与传统的以单一国家为基础的海洋空间规划存在较大差异,但就海洋空间规划的本质而言,都可以看做是海洋管理要素的时空表达,两者之间在规划技术、原则、指导理念等方面具有一定的共通性。这表现在:首先,加快基于生态系统的管理理念与我国海洋生态文明建设的融合,可以不断完善我国海洋空间规划的理论体系;其次,优化我国的主体功能区布局,建立差别化、精细化的规划措施和用途管制规则。主体功能区划是最具中国特色的地理区划,确定了我国国土空间利用的整体格局,为完善以资源环境、经济发展、人海和谐为目的的海洋空间规划提供了指向。北极海洋空间规划可借鉴我国主体功能区划法,根据海域的自然属性及人类活动影响将海域划分为优先开发区、限制开发区、禁止开发区等不同类型,并针对不同分区的特点制定相应的管理规则;最后,完善我国海洋空间规划的协同治理机制,形成权责明确的规划合作关系。不论是国家、区域尺度还是跨国、跨区域尺度下的海洋空间规划,多元协同是实现海洋空间规划有效治理的必然要求。推动我国海洋空间规划主体间的多元协同,有助于提升我国在北极海洋空间规划的政治协商、经济合作、机构协调等领域的发言权,进而为北极海洋空间规划的制定与管理提供中国方案。

  四、结语

  北极海洋空间规划对于协调海洋空间的发展需求,缓解用海冲突,推动北极治理的良性发展具有重要意义,是实现北极治理的共商、共建、共享的最佳路径。简而言之,北极海洋空间规划是维护北极海洋生态系统可持续发展、完善北极治理的有效工具,而保护北极生态系统和生态环境则是北极海洋空间规划的主要目标之一。在具体实践中,还需切实将基于生态系统的规划理念、泛北极尺度下的多国参与践行到实处,通过充分发挥国际合作和倡导多元协同共治,来突破当前北极地区的治理壁垒。中国作为北极利益相关国,应积极承担大国责任,贡献中国智慧,助力北极海洋空间规划的未来发展。

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