主要海洋发达国家海洋空间规划体系概述

来源:中国海洋网   发布时间:2020-02-25 15:51:36 

  海洋空间资源具有有限性,其管理日益为各国所重视。自20世纪70年代以来,海洋空间规划被认为是重要的海洋空间管理工具,世界海洋空间规划体系也不断完善和发展,从早期海洋公园规划和海洋生物区划到协调用海空间矛盾的海洋功能区划,从特殊小尺度海洋空间规划到全海洋空间规划,从海洋空间政策规划到海洋空间精细化管理规划,其经济、社会和生态等内涵不断延伸,各类各级不同海洋空间规划构成国家海洋空间规划体系。

  文章对英国、比利时、荷兰、德国、挪威、美国、澳大利亚和智利等世界主要海洋发达国家的海洋空间规划体系发展状况进行概述,以期为我国生态文明建设下的海洋空间规划体系研究实践以及开展区域海洋管理工作提供参考。

  英国

  英国是历史悠久的海洋国家,于2002年在欧洲北海部长会议商定的《卑尔根宣言》中表示接受海洋空间规划,承诺“将探索海洋空间规划的作用”;同年发表《通过规划达到可持续发展的社会》的报告,着手国家规划体系的改革讨论,期间也开始探讨海洋空间规划体系;鉴于海洋空间规划的发展仍不成熟和缺少实践,2004年通过的《规划与强制性购买法》并未将海洋空间规划体系纳入。

  Tyldesle基于土地利用规划体系和海洋特点,提出英国海洋空间规划体系的框架构想,形成包括联合王国(UK)、国家(National)、区域(Re-gional)和地方(Local)4个层级的海洋空间规划体系。

  (1)英国统一制定海洋海岸带空间规划纲要,其属于非法定的海洋空间规划原则政策,范围包括联合王国全海域(领海、专属经济区和大陆架),对应的土地利用规划为英国可持续发展、生物多样性和气候变化战略(白皮书)。

  (2)英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士制定各自范围内的海洋规划框架和国家海洋空间规划政策指南,其在规划框架内是法定的,范围包括英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士所属海域,对应的土地利用规划为国家规划政策宣言。

  (3)区域根据实际需要划分并编制海洋空间规划,其属于法定的综合海洋空间规划,范围包括10~12 n mile生态管理海区和跨界海区等,对应的土地利用规划为区域规划政策宣言和区域空间战略。

  (4)地方仅根据实际需要和存在的问题编制海洋行为规划,其属于法定的海洋空间规划,范围包括重要河口、海峡、内湾、海湾和近海,对应的土地利用规划为当地发展规划、运输规划和社区规划等。

  在这一框架构想的研究基础上,英国逐步开展海洋空间规划及其体系建设的实践工作。2006年公布《英国海洋空间规划——爱尔兰海试点规划》(爱尔兰海域多用途区划);2008年编制《莱姆湾海洋规划》,旨在推进海洋保护区划工作;2009年实施《英国海岸带与海洋准入法》,扭转海洋管理分散的局面,明确英国所属海域(领海、专属经济区和大陆架)的管理权限,为建立海洋空间规划体系提供制度基础。

  2010年苏格兰编制完成《克莱德湾海洋空间规划》。2011年英国发布《英国海洋政策宣言》,提出建立海洋规划体系的需求,明确海洋(空间)规划的原则、内容和政策等。在《英国海洋政策宣言》的指导下,2012年《马恩岛海洋空间规划》和《舍特兰岛海洋空间规划》率先编制完成;2014年《英格兰东部近海和远海规划》编制完成;2015年《苏格兰海洋规划》编制完成并实施,明确了苏格兰海洋规划政策指南并划分出11个海区;2016年《彭特兰和奥克尼群岛海洋空间规划》编制完成并实施,同年《英格兰南部近海和远海规划》编制完成。根据计划,到2021年英国将完成所有管辖海域的海洋空间规划编制工作。

  比利时

  比利时管辖海域面积较小,仅包括北海部分海域,但涉及多种海洋资源开发利用,且大部分海域的开发利用强度仍在持续增加。2003年,比利时致力于应对海域使用管理的2项特殊挑战,即海上风电开发和海砂开采与保护自然生态之间的矛盾;制定《比利时北海海域总体规划》,划定海上风电场和海砂开采的限制开发区域,确定欧盟自然保护区网络备选海洋保护区的优先区域,作为政府控制规划(临时)之一。2005年,比利时提出海域总体管理设想,将土地利用规划方法应用到海洋空间规划,编制“迈向海洋可持续管理的空间结构规划”;该规划划分近海和深海2大空间,提出“和谐之海、开放之海、战略之海、富饶之海”的战略设想和需求。2012年,比利时通过《海洋环境保护和海洋空间规划组织法》,明确海洋空间规划的编制内容和编制程序,融合海洋空间结构发展战略、发展目标和海域用途区划及其空间政策等。2014年,比利时正式通过并实施《比利时海洋空间规划(2014-2020年)》,政府各部门根据规划并按照管理权限核发海洋开发许可。

  综上所述,因管辖海洋面积较小的现实和实施国家一级管理的行政体制,比利时的海洋空间规划体系是由“海洋空间战略-海洋用途区划”构成的单一逻辑的控制体系。

  荷兰

  根据荷兰的海洋管理体制,距离海岸线1km内的海域由沿海各州管辖,其余海域由中央政府管辖,被称为国家第5大行政区。1997年,荷兰与邻国德国跨界实施《瓦登海海洋空间规划》,目的在于共同保护和管理共享的滨海湿地系统。2005年,荷兰实施《至2015北海综合管理战略》,提出海洋空间规划发展战略,划定具有特殊生态意义的海洋区域,建设“健康海洋、安全海洋、效益海洋”。2006年,荷兰实施《国家国土空间战略》,提出海洋空间规划措施,划分航道、军事用海区、高生态价值区、采矿工业区和生态保护区等。2009年,荷兰实施《国家水计划2009—2015》,明确海域(包括近岸水域)的开发利用行为对海岸的保护、海上风电建设目标、采矿工业区的废弃再利用和航道利用细分等,政府各部门根据规划并按照管理权限核发海洋开发许可。

  综上所述,荷兰的海洋空间规划体系是由“海洋空间战略-海洋用途区划-海域使用规划”构成智能分类的控制体系。

  德国

  德国管辖海域涉及北海和波罗的海,分别由联邦和各州管辖专属经济区和领海,其中各州一直试图将国土空间规划扩展到各自领海范围。1997年,德国实施的《瓦登海海洋空间规划》(领海部分)将海洋空间划分为农业、工业、航运、渔业以及观光和游憩等活动区域,以保护海洋生态环境。2004年,德国《联邦空间秩序规划法》将海洋空间规划扩大到专属经济区。2005年,梅克伦堡州扩展修订《州空间发展规划》,将规划范围扩大到到其领海。2007年,德国编制《联邦专属经济区空间规划草案》(未正式实施),划分优先开发区、受保护区和限制开发区。2009年,德国以区划法代替原空间规划草案,并正式实施《联邦北海和波罗的海专属经济区空间规划》。2012年下萨克森州州和2015年石勒苏益格州分别按照《联邦空间秩序规划法》框架编制并实施扩大到领海的州空间规划。

  综上所述,德国的海洋空间规划体系是“缺少统一海洋空间规划框架-专属经济区空间规划和各州领海空间规划并行”的控制体系。

  挪威

  挪威管辖海域面积广阔。根据挪威海洋管理体制,内水和1 n mile的领海海域归沿海地方管辖,适用于挪威《国家规划和建筑法》中的“水管理规章”,并将其纳入地方当局规划管理,如霍格兰县和罗兰县将陆地空间规划扩展到海洋空间,在水资源利用事项方面接受挪威水资源和能源局的协调指导。除此以外的领海、专属经济区和大陆架海域由挪威王室海事管理机构统一管辖。为有效维持挪威海洋生态系统的结构和功能以及生物多样性和生产力,挪威王室将其管辖海域划分为3个海区,并先后于2006年、2009年和2013年编制实施《巴伦支海和罗弗敦群岛水域综合管理规划》(于2011年修订,増强对珊瑚礁和海绵动物的保护)《挪威海综合管理规划》和《挪威北海和斯卡格拉克海峡综合管理规划》,划定海洋保护区,协调调渔业捕捞、油气开采和航道交通等各种海洋资源开发利用活动和产业发展用海。挪威缺少国家层面的统一的海洋空间规划,但在普及相关研究和管理知识方面建立了“海洋空间规划海洋保护区北欧特别论坛”,从理论和实践上讨论和指导全国实施海洋空间规划和区划。

  综上所述,挪威的海洋空间规划体系是“缺少统一海洋空间规划框架,专属经济区空间规划和各地方管辖水资源规划并行,各地方管辖海域纳入‘区域-郡-地方规划’水资源规划体系”的控制体系。

  美国

  根据《美国海岸带管理法》,离岸3 n mile以内的海域由各州管辖,除此以外的海域(包括3 n mile外的领海、专属经济区和大陆架)由联邦政府管辖。

  2009年,美国发布《有效海岸带和海洋空间规划临时框架》。2010年,美国《国家海洋政策》正式提出“海岸带和海洋空间规划”(统称“海洋空间规划”)管理及其管理目标:1在规划制定方面,采取“大海洋生态系统”的区域管理方式,划分9个规划分区(包括五大湖区),每个规划分区由联邦、州和部落等组成规划机构;2在程序方面,联邦政府在《国家海洋政策》的目标和原则下制定规划分区的区域性目标,协调各州的海洋空间需求和规划,整体推动区域发展,各州根据需求自行编制海洋空间规划;3在实践方面,《罗德岛特殊海域管理规划》于2010年实施,《俄勒冈州领海(管辖领海)规划》于2013年修订(1994年实施),《马萨诸塞州海洋管理规划》(水域空间规划)于2015年修订(2009年实施),《美国东北部、大西洋中部(包括专属经济区和州管辖外领海)海洋空间规划》于2016年实施,《华盛顿州海洋空间规划》于2016年实施,《纽约州海洋行动计划2017—2027》于2017年实施。此外,美国西海岸和太平洋岛屿区域海洋空间规划机构已成立。

  综上所述,美国的海洋空间规划体系是“国家海洋空间规划政策框架-区域海洋空间规划-州海洋空间规划”的控制体系。

  澳大利亚

  根据澳大利亚《海岸和解书》(近海问题的宪法解决办法),内水和领海基线向海3 n mile的海域由沿海各州和领地管理,3 n mile外海域至200 n mile专属经济区由联邦政府管理。1987年,澳大利亚实施《大堡礁珊瑚海洋公园海域多用途区划》(2003年修编)。1998年,澳大利亚颁布《澳大利亚海洋政策》,提出海洋生物区域规划的重大行动计划,通过对主要管辖海域开展海洋区域规划,制定相应的配套政策,按照“大海洋生态系统”分别制定东南(2004年完成)、西南(2007年完成)、西北(2011年完成)、北部(2011年完成)和东部(2012年完成)5个联邦的海洋生物区域规划。各州和领地根据实际需要出台海岸带和沿海水域管理规章和政策,以保护海岸带和沿海水域的环境和资源:维多利亚州依据《1975年国家公园法》,建立维多利亚海洋公园和海洋保护区体系,覆盖其整个海岸带范围的一般地域和重点地域,并于2016年立法建议开展州海洋空间规划工作;南澳大利亚州于2007年研究编制海洋生态分区管理规划。

  综上所述,澳大利亚的海洋空间规划体系是“国家海洋政策-区域海洋生物区划”和“州/领地海洋空间规划”独立运行的控制体系。

  智利

  根据《智利海岸带租赁使用法》,向海一方距离海岸(高潮线)80m以内的海域是地方海岸带管理范围,除此以外的海域由国家统一管理。1994年,智利颁布《智利海岸带与海洋利用政策》,成立国家海岸带与海洋管理委员会,要求开展海岸带和海洋规划。1995年,智利制定《国家海岸带与海洋使用发展规划》(适用范围包括领海、海湾、海滩和海峡等,但未包括专属经济区和大陆架),确定海岸带和海洋的优先使用和发展目标,划定规划和发展区、开发区以及控制管理区3大海岸带区域类型,并提出海岸带港口、工业区、旅游开发区和保护区建设指南;14个靠海的大区均成立地区海岸带与海洋管理委员会,根据需要制定更适合于本地区海岸带和海洋发展实际的地区海岸带和海洋功能区。

  综上所述,智利的海洋空间规划体系是由“国家海洋政策-国家层面海岸带和海洋使用发展规划-地区层面海岸带和海洋功能区划”构成的控制体系。

  结语

  海洋空间规划是重要的海洋空间管理工具,海洋发达国家是国际海洋空间规划的主要发展区和实践区,已逐步形成基于各自国情、适应海洋行政管理体制的海洋空间规划体系。海洋空间规划体系由一个或多个具有较强空间层面的海洋空间规划组成,既存在“国家-区域-地方”的层级控制体系,也存在“战略-结构-使用”的内容控制体系,还存在“国家管辖与地方管辖并行”的独立自由型控制体系。

  相较而言,我国海洋空间规划类型众多,涉及海洋主体功能区规划、海洋功能区规划、近岸海域环境功能区规划、海岸保护和利用规划以及海域使用规划,但规划体系缺乏较好的纵向和横向衔接,存在规划层级模糊和规划职责交叉重复等问题。因此,可借鉴和参考国外创新举措,进一步理顺各级各类海洋空间规划的地位和作用,以规划事项明确各层级和各部门的规划职责,提高海洋空间资源开发利用的质量和效益以及海洋空间治理能力。

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