论从海洋国家利益的战略高度统筹海岛保护与建设
论从海洋国家利益的战略高度统筹海岛保护与建设
本文来源王诗成专著《经略蔚蓝》"蓝色梦想"
摘 要：海岛不仅是“国防前沿阵地”,作为海洋生态系统的重要组成部分,它还是中国经济发展中的特殊区域,是国民经济走向海洋的“桥头堡”。目前海岛的开发利用中存在不少问题,特别是无居民海岛的盲目性和破坏性开发严重。2003 年7 月1 日实施的《无居民海岛保护与利用管理规定》是我国第一部关于无居民海岛管理的国家制度,该规定的实施开辟了中国海洋法律制度一个新的领域,将在调整中国无居民海岛的开发利用秩序,保护海岛生态环境,维护中国主权权益等方面发挥积极作用。提出对无居民海岛实施保护性开发的对策和措施,加快海岛立法具有重要意义。
关键词:无居民海岛;价值意义;存在问题;开发利用;保护对策;立法建议
引言
沿海有关国家从来都没有像现在这样重视、保护、建设和开发海岛。世界各国在海岛周围油气资源、海洋矿产、海洋空间资源的争夺方面互不让步，凭借自己的实力，纷纷强化管理，彰显各国先进的科技、管理手段，凸显国家权益和地位，对邻国形成了海洋综合管理的巨大压力。随着海岛对于维护我国社会稳定、国防安全战略意义认识的加深，海岛经济在国民经济建设中的地位日益提升，国家各级人民政府对海岛综合管理的重视程度在不断提高，海岛综合管理已经提到国家重要议事日程。2003 年7 月1 日起施行的《无居民海岛保护与利用管理规定》，为各级海洋行政主管部门依法管理海岛和规范海岛的开发利用提供了法律依据。2008年，国务院在启动新一轮机构改革和职能调整中，着力强化海岛管理工作，要求由国家海洋局“承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任”，第一次将海岛开发、建设、保护与管理纳入国务院部门职能工作。海岛工作迎来了前所未有的发展机遇。目前《中华人民共和国海岛保护法》立法工作正在进行，国家有关部门正在编制《全国海岛保护与开发规划》。我国海岛法律法规体系逐步完善。在未来可预见的“海洋世纪”中，数量众多、区位特殊的无居民海岛资源及其环境将发挥越来越重要的作用。
科学合理的保护和利用无居民海岛资源，充分发挥其固有的战略、经济、社会、生态、旅游等价值，对于各级人民政府和广大关注海岛工作的各界人士来说任重而道远。本文将重点分析我国海岛基本情况、开发利用存在的主要问题，并提出需要采取的措施与对策,以促进我国海岛资源的可持续利用。
我国是一个海陆兼备的国家，拥有18000多千米的大陆海岸线和14000多千米的岛屿岸线。辽阔的海域散布着众多的海岛和岛群。据《全国海岛资源综合调查报告》显示, 中国拥有面积大于500平方米的海岛6500多个（不包括海南岛及台湾、香港、澳门诸岛）；面积在500平方米以下的海岛和岩礁近万个。我国海岛星罗棋布，极不均匀地散布在浩瀚的渤海、黄海、东海和南海上。东海的岛屿最多，约占全国海岛总数的58%；南海占28%；黄、渤海最少，仅占14%。
我国无居民海岛基本构架受大陆地质地貌控制，在地理分布上具有以下特征：
（1）大部分无居民海岛分布在沿海海域，距离大陆小于10千米的海岛约占我国无居民海岛总数的70%左右，而且数量相对集中，陆域面积都很小，面积很少有大于1km2的。
（2）基岩岛数量最多，占全国海岛总数的93%；沙泥岛（冲积岛）占6.2%，主要分布在渤海和一些大河河口；珊瑚岛数量很少，仅占0.4%，主要分布在台湾海峡以南海区。海岛呈明显的链状或群状分布，多以列岛或群岛的形式出现。
我国的无居民海岛地处太平洋和欧亚大陆之间的过渡地带,受大洋和大陆环境的双重影响，其气候类型以季风型与过渡型为主，海洋性气候特征明显。
（1）陆海过渡型气候明显，大风及雾日频繁。具体表现在；温暖湿润、雨热同季、灾害天气类型多、频次高，大风较沿海大陆年平均风速高出近1倍，年大风日数高出近5倍，年雾日数也明显偏多。
（2）海拔低，裸岩多，植被少。在众多的无居民海岛中，大多数海岛海拔高度不超过100m。小海岛的裸岩比例较大，少有植被生长，距大陆较近的大岛有松树及灌木生长，但总量不大。
（3）海洋生物多样性随纬度的增加而递减，海岛周围海域随海流特征形成渔场。
（4）生态环境脆弱，面临恶化趋势。除悬沙浓度较大的近岸无居民海岛外，多数海岛周围水域具有较高的初级生产力，生物种类和数量较为丰富。但由于入海生活污水和工业废水的增加，营养物质和有机质过多的排放入海，大部分岛区海域呈富营养化。一些海岸、海洋工程及其他的开发利用缺乏生态保护措施，造成了对海洋生态环境的破坏。
众多的无居民海岛是海洋开发的重要基地，是对外开放的窗口和国防的前沿，是特殊的海洋资源与环境复合区。从社会和经济的可持续发展角度来看，无居民海岛的具有巨大价值意义
2.1 维护权益价值 按照《联合国海洋法公约》规定，一个开阔海中的小岛可以拥有43万平方千米的专属经济区和更加广阔的大陆架，拥有该岛的国家将对这一广大区域的生物资源和海底矿产资源拥有主权权利。按此海岛成为国家海洋管辖权和海洋权益的标志和象征，孤悬海外的弹丸小岛的存在和归属，可能决定一大片海域管辖权和海洋权益的得失。目前南沙群岛已有40多个岛礁被周边一些国家无理侵占，钓鱼岛及其附近岛区的实际控制权也遭侵犯，对无居民海岛的管理直接关系到我国的海洋权益和海洋经济的可持续发展。
2.2 军事利用价值 海岛所起的军事作用主要由海岛的位置、大小、形态以及在国家政治、经济、军事活动中的地位决定。从军事利用的角度，作为特殊的战场空间，海岛可以为控制海权提供重要的保证。我国绵延数千千米、由岛屿所构成的海上第一道防线是世界上不可多得的天然屏障，是我国建设的国防要塞。海岛是联结内陆和海洋的“岛桥”，是海洋开发的前哨和基地，具有优越的地理位置和特殊的战略位置， 它被称作“不沉的航空母舰”。
2.3 自然资源价值 包括陆域资源、水域资源、滩涂资源、气候资源和空间资源。我国无居民海岛拥有巨量的港址资源、水域空间资源、渔业资源、旅游资源等都是不同于大陆国土的特殊优势资源。海岛港口、海岛仓库、海岛补给中转站等是陆地经济的重要补充；渔业经济、海岛旅游、生物医药、良种育苗等特殊功能区是海洋经济建设的重要载体；海岛及周边海域资源丰富，发展潜力巨大，是海洋经济新的增长点。海岛自然资源的合理开发利用能够拓展资源市场和消费市场，缓解内陆发展的空间压力，增强国家经济发展的弹性。
2.4 生态经济价值 包括可度量的市场价值，还包括非市场价值。如有些岛屿成为海洋生物种群鸟类、蛇类及其他珍稀动物的栖息地、繁育场、索饵场和重要的洄游路线；有些无居民岛上蕴藏着特有的稀有矿物资源，尤其是处于油气资源盆地的岛屿更被人们视为“海上聚宝盆”。根据生态经济原则，有选择性地划定各种类型的自然保护区：如湿地自然保护区、珍稀与濒危动物自然保护区、原始岛屿保护区等。进行规划保护，以求保留、保存天然的海洋自然景观风貌，对改善海洋生态环境和生命维持系统，促进海洋生物资源的恢复、繁衍和发展具有重要意义。海岛是海洋的一部分，是整个海洋生态系统的重要组成，不仅存在生态经济价值，在区域经济中具有无容置疑的重要地位。
2.5 科学研究价值 包括地质地貌景观、典型地层剖面、地质构造形迹、典型地质灾害遗迹等，都具有重大的科学研究价值，是科学研究的“实验室”。
由此可见，无居民海岛对于我国经济发展、社会稳定、国防安全具有重要的现实意义和长远发展的战略意义。
3.1.1海岛管理体制不健全 我国海岛管理是传统陆地管理方式的延伸。我国海岛开发和管理工作分散到多个部门，多种行业，条块分割，职责交叉，海洋产业及海岛开发管理部门都根据各自的需要从事海岛开发、规划和管理,缺乏统一规划和综合管理, 难以实现海岛地区经济、环境和社会效益的统一。从已开发的无居民海岛看，海岛开发存在多头审批或未经批准、擅自开发的现象；部分单位和个人的海岛国有资源意识淡薄，造成国有资产流失和管理混乱；无序、无度开发，造成海岛及周围海域生态环境的破坏。
3.1.2海岛资源管理机制不健全 海岛资源属国家所有, 具有经济学意义的价值。长期以来, 在海岛资源开发利用过程中, 实际上执行的是资源无价或低价使用的政策。虽然通过改革加强了海岛资源的所有权管理, 但是适应开发趋势的海岛资源管理机制仍未完全建立, 资源遭受破坏以及浪费等问题仍比较严重。再者由于海岛管理必须具备船舶等工具和手段，海岛分布上的分散性增加管理难度，海岛自然条件的多样性更增加海岛管理的复杂性，使管理成本太大，导致管理难以到位，造成了理论上有人管理而实际上又无人管理的局面。
3.1.3海岛开发管理法规不完善 法制建设在海岛管理工作中具有重要的意义, 是保证海岛管理体系形成和完善的条件。建国以来, 我国已制定了一系列有关海岛的法规, 但尚未形成完整的法规体系,且大多数是单项法规, 基本上是陆地法规的延伸。同时很多海岛地区还存在有法不依, 执法不严的倾向, 不利于我国海岛开发管理工作的顺利实施。无居民海岛是国土的组成部分，大陆上的各项法律也都适用于此，但海岛的地理环境和自然环境的特点，往往使得大陆上的管理模式无法延伸至此，难以对海岛实现有效地管理。总的来说， 是“整体比较弱，局部地区开发过度，大部分区域处于待开发状态”。一些海岛存在着权属之争，造成管理困难，主要表现在：（1）过去相应的法律、法规未出台，无居民海岛的法律依据不足；（2）管理主体不明确；（3）无居民海岛管理的基础性工作尚不完善。海岛的开发利用必须纳入统筹考虑，建立海岛综合管理体制，这是世界海洋管理的大趋势。
3.2.1 海岛地区经济基础薄弱发展困难 目前海岛发展的困难和问题主要表现在水、电、路、资金、人才、信息等方面，海岛社会事业严重滞后。水、电、交通尤其淡水缺乏、严重影响了海岛人民生活和海岛经济的发展。这些岛屿对外交通困难，岛内交通十分不便，能源不足也制约着海岛的持续发展。资金问题在海岛更为突出, 尤其港口开发等重大基础设施建设需要大量资金, 而单依靠海岛自身财力是难以解决的。其次，人才问题也是海岛一大难题。许多海岛县既难以培养和引进人才又难以蓄养人才。人才外流现象非常普遍。再次，信息闭塞是海岛县较为普遍的问题。文化宣传落后，文化基础设施薄弱，存在“无、旧、小”等问题，大部分海岛乡镇基本没有文化站；广播电视覆盖率低，且接受频道少，信息流入渠道少，与外界信息交流受限制。
3.2.2 海岛开发粗放单一 中国海岛开发目前还处于起步阶段, 大部分海岛重开发轻保护,开发程度不高, 资源未能得到合理利用。如旅游景点的开发，尚未形成以自然景观为主导，兼顾休假疗养、消遣娱乐为重要内容的系统功能，旅游期较短，经济效益较差，同时缺乏规划和管理，对资源的破坏较为严重。
3.2.3海岛开发利用产业布局不合理 海岛产业的形成和分布受资源和技术影响较大。就单个海岛来说, 由于特有的资源、经济和环境条件, 决定了其在区域经济分工中的角色各不相同。随着改革开放及城市化进程的推进，那些距中心城区或大岛较近的无居民海岛开发利用已逐渐被看好或初见成效，但另一些远离城区或大岛的海岛仍处于自然“沉睡”状态，没有一套合理的规划方案来合理开发利用其自然资源，以致无居民海岛的开发利用相当不平衡，严重的制约了海岛区域、物质、空间资源的利用和发展。
3.3.1海岛生物多样性的丧失 我国海岛生态系统具有丰富的生物多样性。近年来人类对海岛生物资源掠夺式的开发利用以及外来物种的引入等原因,海岛生物资源正面临着比以往任何时期都严重的威胁。由于捕鱼方式的增多和海岛旅游业的发展, 破坏了珊瑚礁、湿地等生态系统, 导致生物多样性的减少。海岛围海造地、建港等开发活动使海洋生物最为丰富的潮间带不断萎缩, 导致大量物种消失。海岛的粗放开发导致海岛效益利用低下，污染和损害海岛生态环境的事件频发，海岛周围海域赤潮增多，部分海岛的资源环境已遭破坏。
3.3.2海岛垃圾问题严重 人口增多造成垃圾量增多, 处理措施相对滞后, 使得垃圾问题日益严重。垃圾未经任何处理就随意堆放, 产生大量的甲烷、氨气等污染物质, 污染空气环境。同时掩埋的垃圾可以造成地下水和周围海水的污染以及病原微生物的传播, 严重破坏了海岛的自然景观。
3.3.3 自然灾害加剧 海岛地区大规模的开发建设, 使得地质灾害日渐突出。很多工程开挖坡脚、采石、爆破等活动改变坡体原始平衡状态, 会导致崩塌等自然灾害的突然发生。挖掘后废弃的采石场等未经治理可能导致水土流失加剧, 易形成风沙灾害。过度开采地下水也将引起海水倒灌等灾害的发生。另外炸岛、炸礁、炸山取石等改变海岛地貌和形态的事件时有发生，极可能改变我国领海基点位置，从而使我国丧失大片主权和管辖海域。
3.3.4海岛淡水资源紧张, 周围海域污染严重 由于特定的地理环境, 大部分海岛都以大气降水为淡水主要来源, 海岛溪流短少，蓄水能力差，很多地下水源已枯竭或海水倒灌已无法取用，有的地表水也因为污染而急需更换水源点。工业废水和生活污水的排放, 化肥和农药的使用, 以及淡水养殖等因素导致水质恶化, 加剧了海岛淡水资源的紧张。海洋捕捞、海上石油勘探、开采及运输等也会造成海岛周围海域的污染。
目前无居民海岛的管理只是陆地上职能部门的延伸，缺乏规划，缺乏管理。随着路上资源的日益枯竭，人们把发展的眼光自然投向占地球表面71%的海洋，作为 “海上明珠”的海岛更是海洋开发关注的焦点所在。因此，海岛的开发与管理应纳入国家和地方政府重要议事日程，通过无居民海岛开发和管理的研究，促进无居民海岛的开发与管理走上科学化、规范化、法制化轨道，为我国海岛的立法工作提供理论依据。
海岛管理是一个系统工程，海岛开发涉及海洋与渔业、军事、国土、环境、公安边防、财政、税收、工商、通信、交通、旅游、林业等多个部门，实际工作中职责交叉、条块分割，造成管理混乱。在海岛管理体制上建立相对集中且功能专门化的管理机制是一种发展趋势。根据决策理论，管理主体越多越分散，管理责任就会趋于松弛，难以实现既定目标。因此，在我国海岛管理领域既需要适度集权，也需要分权与平衡。统一的综合管理模式是在新形势下海岛管理的前提条件，即以国家海洋局为主体，其他相关部门相互配合，对海洋的空间、资源、环境和权益等进行全面地、统筹协调地管理。这种综合管理体制对我国现行的“统一管理与分部门、分级管理相结合”管理模式的积极改进。在统一综合管理的基础上，我国也可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救济等职能。该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。目前，我国基本上每年举行一次全国性的海岛市、县长联席会和全国海岛市、县(区)科委主任联席会。这两个联席会都是在各海岛市、县的共同倡议下召开的，由自愿参加的各海岛市、县轮流承办。我们考虑，在不增设机构和增编的条件下，在海岛市、县长联席会议基础上，成立全国海岛开发建设协调委员会，建立起固定的协商制度，并在国家海洋局设立海岛管理司，成为委员会的日常办事机构和海洋局的一个职能部门。这样对海岛的利用、保护和生态建设十分有利。据悉，国家海洋局已经成立了领导小组办公室，具体负责海岛工作的协调和组织实施，并制定了工作方案。地方海岛管理机制可尝试在沿海地区建立跨行政区域的综合管理协调机制，如环渤海地区相关政府建立综合管理协调机制，针对这一海域包括海岛的问题进行跨行政区的统筹和协调。
4.2 研究制定无居民海岛开发保护政策，合理开发利用无居民海岛资源 在坚持“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”的前提下，依照“有利于保护和改善海岛生态系统和有利于海岛经济社会的可持续发展”的原则，鼓励保护性开发，限制破坏和损害海岛及其周围海域资源和生态环境的开发活动，提倡资源综合利用。在资金筹措上要发挥市场机制作用，采取政府投入为引导，地方和社会投入为主体，其他投入为补充的多元投入机制；制定海岛建设的财税、土地、海域使用和人才引进优惠政策，落实贫困渔民经济扶持和教育、卫生、文化等补贴政策；在项目建设和管理上要引入产业化机制，按市场机制进行运营管理，坚持有序开发，科学把握开发建设的时序和规模，集中力量，分阶段有重点地、梯次纵深推进海岛、海岛链综合开发。突出解决海岛经济发展“散、乱、差”的状况，即海岛开发分散、粗放，产业结构雷同，低水平重复建设，岛陆之间、海洋经济各产业之间缺乏统一规划，对近岸岛屿的破坏性占用，局部海岛海洋生态环境恶化等突出问题，实现协调有序发展。
通过制定优惠政策，规范海岛申请审批程序，引导海岛开发建设方向，为海岛营造一个良好的发展环境，促进海岛招商引资，促进海岛有序开发和综合利用，从而促进海岛社会经济的可持续发展。
4.3 建立无居民海岛功能区划分类体系 根据我国整体功能区划和海洋开发的要求, 制定科学的海岛保护和利用规划。不同类型的海岛都有其特殊的生物群落与小环境，从而形成独特的生态系统。按照海岛自然地理环境、资源及社会经济条件各不相同，又由于历史、社会、军事、地理等因素，海岛具有的特殊价值，提出下列无居民海岛功能区划分类体系，并根据各体系提出相关的无居民海岛的保护建议。
战略价值的海岛是指对于维护国家权益、巩固国防安全、促进我国经济发展、保障我国的经济利益具有重大影响的海岛。又可以分为海洋权益价值的海岛和国防安全价值的海岛。海洋权益价值的海岛是指对维护我国海洋权益和海域主权有重要影响的海岛。判断海洋权益价值海岛的指标主要有：领海基点所在的岛屿；主权归属存在争议的海岛。国防安全价值的海岛是指对保障我国的国土安全、海上交通、国家利益、有重要影响的海岛。判断国防安全价值的海岛的指标是:
1.军事海岛（军事驻地、军事训练基地、建有重要军事设施的海岛）；
2.国防前哨；
3.部分建有导航灯塔、海洋观测站等设施的无居民海岛，这些设施对我国国防建设和航海安全有重要影响。
具有海洋权益的海岛保护与利用要严格保护领海基点及其海岛。对适合作为领海基点，但没有被我国政府宣布的无居民海岛应当切实加以保护，并加强对领海基点及岛屿效力的研究和勘测工作。以优惠政策扶持具有海洋权益的海岛的开发和保护。具有国防安全的价值的海岛要加强保护与建设，以开发利用保障边远海岛的的实际占有权。同时，要从战略角度着眼，对海岛进行全面规划和布局，形成一级、二级、三级等不同级别的国防岛链，分级进行管理，以利于海防的巩固，形成防可守，攻可进的钢铁海防。
把经济资源价值的海岛分为三个部分:海岛资源价值的天然部分、人类发现海岛资源投入的劳动所产生的价值和人工增殖海洋资源产生的价值。对无居民海岛来说，人类投入的劳动产生的价值相当小，因此无居民海岛的资源价值主要体现在其天然价值上。无居民海岛的主要经济资源分为两种，一种是直接利用的资源，如生物资源（经济植物、经济动物、珊瑚礁）、空间资源（港口或机场资源、滩涂资源、土地资源）、矿产资源（建筑材料、油气资源、固体矿产、海盐资源）等；另一种是间接利用的资源，如可再生能源淡水资源等。
具有经济资源价值海岛的开发和保护从两个方面考虑:一、鼓励及加快开发利用的经济资源；二、应限制或禁止开发利用的经济资源。具有下述经济资源的海岛可加快开发利用：经济植物、经济动物、港口或机场资源、滩涂资源、土地资源、油气资源、固体矿产、化学资源等。但必须制定相应的法律法规来规范和管理，使无居民海岛的开发从一开始就有章可循、有法可依，尽最大可能避免先开发、后规范、再治理现象的发生。应当禁止建筑材料和珊瑚礁资源的开发利用。海岛建筑材料的开采和炸岛炸礁采石是一种不计后果的、得不偿失的开发利用，严重的可能造成海岛的消失，有的可能使领海基点消失。另外，要禁止其他一切危害珊瑚礁生态环境的项目与作业，如珊瑚礁的开采、周围拖网捕鱼和炸鱼等。
判断生态环境价值海岛的指标:
（1）拥有典型的生态系统和生态关键区（红树林生态系统、珊瑚礁生态系统、泻湖、其他特殊生态系统如蛇岛等）的海岛；
（2）拥有极大物种多样性海岛；
（3）拥有珍稀或濒危物种的海岛；
（4）对有重要经济价值的海洋生物生存区域或地方性海洋生物有重要影响的海岛。
关于具有生态环境价值的海岛的开发与保护的建议可分为应适当限制开发利用的经济资源和应严格禁止开发利用的经济资源。对下列海岛应进行保护与开发并举：具有典型生态系统和关键区价值的海岛，包括具有红树林、珊瑚礁、潟湖等资源的海岛；对有重要经济价值的海洋生物生存区域或地方性海洋生物有重要影响的海岛。注意开发程度不能太大，以保证海岛保护的有效性。开发项目要有利于海岛的保护。具有生态环境价值的海岛可以租赁给具有一定信誉和知名度较高的较大企业，进行高质量的开发利用。拥有极大物种多样性海岛和拥有珍稀动植物或濒危物种的海岛应禁止开发，建立海岛生态保护区，以求保留、保存天然的海洋自然风貌，改善海洋生态过程和维持生命系统，促进资源的恢复、繁衍和发展。
判断社会文化价值的海岛标准包括:（1）自然历史遗迹，如各种地貌景观；（2）人类历史遗迹海岛，如遗址、传说、宗教发源地；（3）遗留的军事设施（可进行爱国教育）；（4）特殊航标等其他标志，如珞珈山灯塔；（5）拥有美丽自然风光的海岛；（6）海洋科普素材丰富的海岛，具有科学研究的价值；（7）旅游资源丰富的海岛。
对具有社会文化价值的无居民海岛，应开发与保护并举，以保护为主，在不破坏其价值的基础上进行开发利用。社会文化价值是指具有历史遗迹和地质遗迹、典型的海岛景观等，可供人们旅游观光、运动休闲、考古及科学研究的海岛。
4.3.5 具有特殊价值的无居民海岛 对具有特殊价值的海岛，要建立海岛珍稀濒危物种自然保护区。我们应特别注意对领海基点所在岛屿和具有国防安全、海洋权益、特殊资源、生态保护价值的岛、礁、滩等实行严格的保护制度。通过建立自然保护区，选择具有代表性的或某类特殊性的海岛生态系统、珍稀濒危或有特殊保护价值的动植物的海岛，保护海岛的海洋资源与环境，使海岛成为物种天然的“资源库”，以供人类观察研究各类海岛自然生态环境及其过程。
4.4海岛立法需要明确的的工作 坚持“有利于保护和改善海岛生态系统和有利于海岛经济社会的可持续发展”原则，建立一个适合我国国情的海岛开发利用与保护管理体制，海岛立法是依法管理海岛的基本前提。要通过海岛立法, 建立海岛开发保护规划和严格的环境保护制度, 恢复海岛及其周围海域生态环境, 促进我国海岛的可持续利用。
4.4.1开展海岛资源环境综合调查，全面掌握海岛基本状况 我国现有基础数据资料不能正确反映当前我国海岛的真实情况。如果根据不确切，甚至误差很大的资料进行海岛规划、决策和立法，将使资源和环境很脆弱的海岛区域出现严重问题，给国家造成重大损失，甚至威胁到国家海洋权益和国防安全。因此，必须尽快开展海岛资源和环境综合调查，采用高新技术手段，全面查清我国海岛自然地理和自然环境状况，查明资源的种类、储量、质量和分布，摸清海岛环境承载能力，全面更新我国海岛资源环境基础信息，建立高精度、大比例尺、实用可靠的“数字海岛”系统，为我国海岛立法提供坚实可靠地依据。
4.4.2 海岛立法的制度设想 关于海岛立法的有关制度设计，我认为主要应包括：海岛权属管理、海岛功能区划和规划、海岛有偿使用、海岛的开发保护与整治等制度。海岛立法首先应该明确海岛属于国家，任何人利用海岛(主要是无居民海岛)应当依法取得海岛使用权。建立海岛规划制度是国家对海岛开发利用实施宏观调控、实现海岛科学保护和合理利用的基本依据，其核心是根据海洋功能区划和我国经济社会发展的需要，确定各海岛在不同发展时期保护利用的方向，确定海岛保护与利用的统一方案。为此，海岛立法应将规划分为有居民海岛的保护规划和无居民海岛的保护与利用规划，并对规划的编制主体及职责、规划的分类和协调、规划的编制原则、规划的审批和修改、规划的公布与效力等作出相应规定。此外，还应该设立海岛有偿使用制度，用经济杠杆调节海岛资源开发利用与保护之间的关系，处理海岛开发而引起的矛盾和冲突，保证国有资源的有效使用，实现海岛经济的可持续发展。海岛生态脆弱，破坏容易恢复难，如何统筹协调海岛的保护与利用是海岛立法要解决的主要问题之一。保护海岛生态，应该严格限制海岛建筑物和设施的建设，严格限制填海连岛工程，严格限制在海岛上采石、挖砂、砍伐、炸礁行为，严格保护海岛沙滩、珊瑚礁、人文历史遗迹和海岛物种，严格保护海岛淡水资源。领海基点海岛、国防用途海岛及其他特殊功能的海岛，应当实施比普通海岛更为严格的保护制度。
4.4.3积极推进海岛保护和管理配套制度建设 要建立起一套科学的、规范的现代海洋行政管理制度，即对无居民海岛的动态和静态基础信息管理制度。严格地讲，全国海洋管辖区内有多少个无居民海岛，那么就应该建立多少个无居民海岛的动态和静态基础信息档案。这主要包括：一是无居民海岛的环境调查基础数据和资料；二是无居民海岛的各种监测监视信息；三是无居民海岛的有关标准数据和数据统计；四是无居民海岛的开发利用信息；五是各级行政管理机关和公务人员对无居民海岛实施管理的信息；六是无居民海岛开发利用与管理工作中需要解决的问题。
21世纪是海洋世纪。发展海洋事业， 是中国走向现代化的必由之路。海岛是我国经济发展中的一个很特殊的区域，在国防、权益、资源等多个方面都有着极其重要的地位。海岛开发、建设、保护与管理是我国社会主义和谐社会建设的重要组成部分，开发好、利用好、保护好海岛，对于维护国家权益和民族利益意义深远。我们要充分认识海岛工作的重要意义，增强使命感和责任感，坚定信心，迎难而上，扎实工作，努力推动海岛工作迈上新的台阶!我们相信，本着开发与保护并重的原则，面向全社会开放海岛，鼓励一切有志于保护无居民海岛开发的单位和个人，实施保护性开发，海岛建设一定能为我们伟大祖国的发展再添新动力。
（王诗成2010年）
