认真贯彻山东省海洋生态补偿办法

 本文来源王诗成专著《经略蔚蓝》"蓝色家园"

一、山东省海洋生态补偿实施情况
　　山东半岛海岸线3200多公里，浅海、滩涂面积居全国前列。近年来，随着海洋开发力度的加大，海洋工程、海岸工程用海持续升温，自2005年以来，全省用海项目达191项，填海面积达6000公顷，填海造地有力地缓解了沿海地区土地资源紧张状况，为临港产业发展提供了宝贵的空间资源，为钢铁、电力、石化、港口、船舶等临港产业发展和重新布局提供了宝贵稀缺的空间资源。同时，海洋工程的实施，导致了近岸海域污染严重、海洋及海岸带栖息地损失、海洋生态系统结构失衡、生物多样性和珍稀濒危物种减少、海洋生态灾害频发等一系列海洋生态环境问题。进一步加剧了海洋生态环境的严峻形势。
　　针对这一难题，尽管山东省严把海洋工程、海岸工程审批关，严格按照《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，依据现有标准进行了认真的评价、测算和审批，但由于缺乏关于生态补偿金征收、使用、管理等相关的规章制度，严重制约生态补偿金的征收和海洋生态修复工作的全面有效开展。为此，山东省积极开展了海洋生态损害补偿赔偿的地方立法工作，对海洋生态补偿工作进行了有益的尝试。日照、烟台、东营等广大用海单位，本着对保护海洋生态高度的责任感，通过增殖放流、建立人工鱼礁等方式给予了积极配合。日照市自2006年以来，已进行6个建设项目的生态补偿工作，按照该项目的“环境影响评价报告书”及其核准文件确定的数额，采用增殖放流、建设人工鱼礁等形式进行。共拟定生态补偿金额约540万元。后续仍有5个项目的生态补偿工作方案在制定中。
二、对海洋生态补偿的认识
　　（一）对海洋生态补偿的概念理解
　　生态补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然资源过程中，对所有权人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用，它是20世纪50年代以来，国际上为了应对经济社会发展中出现的资源枯竭和生态破坏等问题所尝试采用的新的经济解决办法，其目的是支持和鼓励保护生态环境的行为，而非一味地追求经济利益。因此，所谓海洋生态补偿，即指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为。
当前，我国生态建设取得显著成效，经济社会快速发展，经济实力不断壮大。但是我国海洋生态环境承载发展的能力与容量仍然十分有限，区域发展很不平衡，保护生态的外部环境极不经济。建立和完善海洋生态补偿机制，实现基本公共服务均等化，促进经济社会全面协调可持续发展，建设生态文明、促进社会和谐发展不但必要，而且可行。
　　（二）关于海洋生态补偿制度的主要内容
　　1、海洋生态补偿制度的规制对象
海洋生态补偿是立足于非自然性的、广义上的生态补偿，既包括针对消极环境行为的污染环境的赔偿，又包括针对积极环境行为的生态功能的补偿。即海洋生态补偿的补偿机制包括海洋生态损益机制和海洋生态增益机制。因此，海洋生态补偿制度的规制对象为：海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的。
　　2、海洋生态补偿的基本制度
　　（1）海洋生态补偿主体
凡对海洋环境构成或有可能构成（有害或有利）影响的，进行一定环境行为的社会主体即为补偿的主体，具体包括海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的单位和个人。
　　（2）海洋生态补偿对象
补偿对象，即补偿给谁。由于海洋生态环境的所有者是国家，因此，海洋生态补偿的对象是国家。对单位和个人养殖水域滩涂造成损害和损失的赔偿和补偿，可以参照执行，也可以按照有关民事法律规定进行补偿。
　　（3）生态补偿标准
海洋生态补偿标准应该相当于生态保护的机会成本。由于海洋生态环境涉及的范围广，计量难度大，并受人类认识水平的限制，再加上计算损失量(或产生效益量)的困难，确定补偿期限的困难等等。因此，在确定生态补偿标准时，必须考虑以下因素的综合作用和影响：①环境行为的性质和程度；②生态环境所属的区域和地区；③生态环境受影响的范围和程度；④生态环境恢复的难易程度等。总之，应该在制定统一标准后，各地根据社会、经济、环境条件确定相应的地方标准。对于实在难以计量的损失，则由专家评估确定。
　　（4）生态补偿方式
生态补偿方式应力求多样，只要能使资源存量增加，环境质量得以改善，均可以视为补偿。目前补偿方式大致有三种类型：①资金补偿，这是最常见的也是最迫切、最急需的补偿方式。常见的方式有：补偿金、补贴财政转移支付等。②技术补偿，指中央和当地政府以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持。如开展技术服务，培训技术人才和管理人才等。③实物补偿，即补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿，解决受补偿者部分的生产要素和生活要素，改善受补偿者的生活状况，增强生产能力。海洋生态补偿采取向受益人收取生态补偿费的方式比较容易操作。
　　（5）海洋生态补偿费收取、管理和使用
由于海洋生态补偿费数额巨大、政策性强，应当由专门的机构征收管理，保证专款专用。从中央到地方，层层设立相应的专户，实行申请审批，列支列收。同时，审计部门也要加强海洋生态补偿费使用情况的审计和监督，保证补偿资金在各级财政的监督下封闭运行，做到分级管理，不挤占、不平调、不挪用，使海洋生态补偿制度真正实现抑制不合理的用海需求，保护海洋生态环境，保护社会成员的共同利益的目标。
三、山东省海洋生态补偿制度的制定
　　（一）制定《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿办法》的必要性
近年来，随着海洋开发力度的加大，海洋工程、海岸工程用海持续升温，我省每年海域使用审批1000公顷以上。加之不可预测的海上溢油等污染事件等，对海洋生态造成的损害和带来的损失是巨大的，因此非常有必要要求用海单位、相关责任人对海洋生态的损害和损失进行应有的赔偿和补偿。目前，山东省海洋与渔业部门形成的海洋环境评价报告书（表）包括海洋生态损失补偿费的内容，用海单位、相关责任人对海洋生态的损害和损失进行应有的赔偿和补偿也非常认可，但是由于目前没有具体的损害赔偿和损失补偿规定，主管部门代表国家在主张赔偿和补偿要求时，往往难以达到预期的目的，司法机关也因为缺少具体规定而难以裁决。因此迫切需要出台一个制度规定来解决海洋生态损害赔偿和损失补偿问题，通过大量的研究、论证，我省决定将《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》的制定提上日程。
　　（二）制定《办法》的基本依据
1、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求，建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制；
2、国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》要求，环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用；
3、《山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定，建立生态补偿、污染损害赔偿和环境税收制度；   
4、《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求；
5、《山东省海洋环境保护条例》第三十二条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；
6、《山东省渔业养殖与增殖管理办法》第二十五条规定，因开发利用水域、滩涂造成渔业生态损害的，应当按照国家规定进行生态补偿。
　　（三）征收海洋生态损失补偿费和损害赔偿费金额的依据
为了能够更加准确地计算出海洋生态损失补偿费和损害赔偿费金额，山东省海洋与渔业厅制定了《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》，《方法》是与《办法》相配套，2009年列为省地方标准（标准号为DB37/T1448-2009）。
　　该《方法》的制定以908专项—“山东近海经济生物调查与评价”课题成果为主要依据，总结和借鉴了多年来在资源和污染经济损失评估中的计算方法和实践经验，参照了国家有关法律法规和技术规程，并广泛征求各地意见，召开专家座谈会进行座谈论证，符合山东省海域的实际，具有简便易行、操作性强的特点。
该标准指出，凡违规建设项目用海所造成的生态破坏为损害赔偿，凡合法建设项目用海所造成的生态破坏为损失补偿。该标准规定了沿海海洋工程、海岸工程和污染等对海洋环境特别是生物资源造成经济损失的评估方法。适用于山东省所辖海域内的海洋工程、海岸工程和污染等对海洋环境特别是生物资源造成经济损失的评估方法。
该标准中损害赔偿和损失补偿年限和倍数按不同海洋工程、海岸工程对占用海域影响的轻重而有不同规定。     
　　——对各类工程施工对海域生态环境或对自然景观、自然保护区和珍稀动物造成严重影响的，其赔偿和补偿年限均按不低于20年计算。 
　　——对占用海域的生物资源以及持续性生物资源损害赔偿和损失补偿，分3年以下、3年～20年、以及20年以上三个标准进行赔偿和补偿。
　　——在养殖海域内，悬浮物污染面积、温排水污染面积以及油污染面积都按其超过海水二类水质标准的最大包络面积计算，其他海域根据情况按相关规定执行。
　　另外，该标准指出，凡造成国家和地方重点水生野生动物损害和损失，资源量损害和损失可参照本标准的方法进行评估，其价值由省级以上海洋与渔业行政主管部门组织专家评估确定。渔业生产设施损失、渔具损害以及清除污染费用按实际投入计算。海洋生物损害赔偿和损失补偿调查、鉴定、评估等费用，应加入实际赔偿和补偿费用中。
　　（四）《办法》的起草过程
　　该《办法》是我国第一部海洋生态补偿方面的制度规定，将海洋生态损害赔偿和损失补偿合并一起制定制度规定，这在全国更是首创。《办法》从2008年开始起草，起草过程中借鉴了其他沿海地区在海洋生态损害赔偿和损失补偿方面出台的相关规定。期间，赴有关市、县进行调研、座谈，在充分征求和吸收各方面意见的基础上，进行了多次修改。召开专家座谈会，进行了座谈论证。该《办法》的起草过程也是一个不断提高认识，一步步走向成熟的过程，先是决定分两步走，先制定赔偿办法，再制定补偿办法，后来依据国家和省里的有关规定和实际需要，决定两步并作一步走，将两个《办法》又合并为一个《办法》。2010年6月12日，《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》由省财政厅、省海洋与渔业厅联合制定印发，我国首个海洋生态方面的补偿和赔偿办法正式出台。
　　（五）《办法》的主要内容和制度创新
　　《办法》共7章26条，主要内容包括，海洋生态损害赔偿和损失补偿的界定、海洋生态损害赔偿和损失补偿的提出主体和适用范围、赔偿费和补偿费的征收、使用管理和用途、损失补偿费的各级分成和减免、对赔偿费和补偿费征缴和使用的监督检查等。 
　　《办法》在十五个方面实现了创新，建立了新的规定。
　　一是规定了海洋生态损害赔偿和损失补偿的范围。规定在本省管辖海域内，海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的，应当缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费。但是对单位和个人在水域滩涂进行养殖造成损害、损失的赔偿和补偿，不在调整范围之内。
　　二是规定了提出海洋生态损害赔偿和损失补偿主体。具体规定县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门代表国家提出海洋生态损害赔偿和损失补偿要求。
　　三是规定了海洋生态损害赔偿和损失补偿的评估方法。海洋生态损害赔偿费和损失补偿费金额，按照《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》评估确定。
　　四是规定了海洋污染事故和违法开发利用海洋资源等行为。具体指：海上溢油污染；未经批准的围海填海、或虽经批准但未按照要求进行先围后填的填海;未经批准的海洋倾废、或虽经批准但未按照要求进行的海洋倾废;海上热污染;高浓度盐卤污染;未按照要求进行海上施工造成的污染;未按照要求进行水下作业造成的污染;其他海洋污染和违法开发利用海洋资源行为的等8种行为。
　　五是规定了海洋生态损害评估制度。海洋污染损害事故发生后，省海洋与渔业厅应当委托具有相应资质的单位进行海洋生态损害评估，并根据评估结果委托有关部门提出赔偿要求。
　　六是规定了对海洋污染损害案件分级提出赔偿要求。分别规定了哪些海洋污染损害案件由省海洋与渔业厅处置并提出赔偿要求，哪些由设区的市、省财政直接管理县（市）海洋与渔业行政主管部门提出赔偿要求，还规定其他县（市、区）海洋与渔业行政主管部门对海洋污染提出赔偿的权限，由社区的市海洋与渔业行政主管部门规定。
　　七是规定了凡用海、必补偿原则。海域使用、海水利用及其他海洋开发利用活动的环境影响评价报告书（表），应当包括海洋生态损失补偿的内容。
　　八是规定了不补偿、不审批原则。申请人不缴纳海洋生态损失补偿费的，海洋与渔业行政主管部门应当中止相关审批程序。
　　九是规定了海洋生态损失补偿费的减免。凡属免缴海域使用金的用海项目，免缴海洋生态损失补偿费；凡属减缴海域使用金的用海项目，按相同比例减缴海洋生态损失补偿费。
　　十是规定了赔偿费和补偿费管理和征收主体。海洋生态损害赔偿费和损失补偿费由财政部门负责征收管理，由提出赔偿要求和具有相应审批权限的海洋与渔业行政主管部门具体征收。
　　十一是规定了海洋生态损失补偿费省、市、县三级分成比例。具体为：省级50%、市15%、县（市、区）35%；省财政直接管理县（市）与省级实行5：5分成，其所在市不参与分成。
　　十二是规定了赔偿费和补偿费征缴方式。海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费实行一次性征缴。
　　十三是规定了海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费的用途。
　　十四是规定了海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费使用管理制度。海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费的使用实行年度预、决算制度。
　　十五是规定了责任追究制度。
四、有关建议
　　（一）建议国家进一步加快建立海洋生态补偿制度的立法程序，通过国家制定相关法律制度来规范海洋生态损失补偿和损害赔偿的具体实施，这是加强海洋环境保护、整治、恢复海洋生态，是推动海洋经济又好又快发展的需要，也是科学管理，全面健全完善管海用海制度的需要。
　　（二）建议国家规范海洋生态补偿费的征收管理。建议国家审批的用海项目，海洋生态补偿费由省海洋部门负责具体征收。国家将国家审批用海项目的补偿费的管理权限下放到地方，更有利于补偿费的征收管理，更能有效地提高使用效率，促进海洋经济的可持续发展。
       (2010年10月)王诗成