2005年12月
海洋作为人类生存和发展的重要区域，随着人口的不断增加、耕地的日益减少变得越来越重要。山东是海洋大省，保护海洋环境，可持续地利用海洋资源，促进海洋经济发展，对于9 000万齐鲁儿女意义重大。1991年山东省委、省政府提出建设“海上山东”战略并实施以后，我省海洋经济发展迅速，连续多年海洋经济主要指标位居全国前列，已经成为全省经济发展新的增长点。为落实科学发展观，建设和谐社会，2004年，山东省委、省政府提出了建设生态省和发展循环经济的发展新思路，这是全面建设小康社会的重要举措。山东省具有丰富的海洋资源，海洋经济起步较早，发展较快，但这几年开始落后，究其原因，主要是、海洋环境污染加重，海洋生产能力下降，海洋产业比较效益增长较慢。如何在新的形势下将海洋资源优势转变为海洋经济优势，保持我省海洋经济的健康发展，关键是保护好海洋环境，实现海洋资源的永续利用。要保护海洋环境，一个重要方面就是要抓好制度建设，加快海洋环境保护立法步伐。为了完善我省海洋环境保护规范体系，2004年，课题组广泛收集了国内外海洋环保情况及立法方面的资料，就海洋环境保护立法需要解决的问题到省内沿海市县和福建、浙江等省进行了调研，并召开了由海洋环境保护方面的院士参加的论证会和立法座谈会。省人大常委会在立法过程中还面向社会各界，征求对《海洋环境保护条例》的意见。通过参与这些工作，使我们对我省海洋环保立法要解决的问题有了比较全面的认识。
一、山东省海洋环境保护工作的基本情况
山东省是海洋大省，海岸线长3 121千米，沿海岛屿326个，岛岸线长737千米，毗邻海域面积约15万平方千米，与陆地面积相当。2004年《山东省海洋环境质量公报》显示，全省近岸海域主要以清洁和较清洁海域为主，占86%，全省沿海大部分地区经济鱼类、贝类生物质量状况较好，海水浴场环境质量优良，山东近岸海域海水的主要污染物为无机氮、石油类和铅等重金属，超标最严重的是无机氮。渤海湾(漳卫新河口)、莱州湾(小清河口)、胶州湾等局部海域污染比较严重，部分海域已变成死海。海洋环境保护工作的主要进展如下：
(一)海洋环保工作队伍初步建立
山东省在1996年、2000年两次机构改革中，根据国内外海洋经济发展的大势和全省海洋管理的需要，从“海上山东”建设的战略高度出发，单独设置并保留了海洋行政管理机构，赋予了主管海洋事务的职能。沿海7个市和32个县市区全部设立了海洋主管局，加上沿海市县两级的环保和国家驻山东的海事机构，一个省、市、县三级分工负责，海洋与渔业、环保、海事、军事等部门密切配合的海洋环保监督管理系统已经形成。与行使海洋环保职能相匹配的职能机构逐步完善。目前，省里建立了山东省海洋预报台和海洋环境监测中心，7个沿海市和3个县市建立了海洋环境监测站。港口码头清污队伍成为溢油应急反应主要力量。公安消防队伍成为船舶载运危险货物事故应急反应力量。据统计，我省直接从事海洋环境保护工作的干部职工总数3 000名左右，为实施海洋环境监督管理提供了初步的组织和人员保障。
(二)出台了一些与海洋环境保护法规相配套的制度规定
2000年《中华人民共和国海洋环境保护法》修改颁布后，为了提高法律的可操作性，各地结合当地的实际情况制订了一些地方法规制度，如《山东省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》、《山东省海洋和海岸工程环境影响评价管理暂行办法》，青岛市《近海海洋环境保护办法》，滨州市《贝壳堤岛与湿地系统省级自然保护区管理办法》等。2004年，国务院批准了《山东省海洋功能区划》并下发执行，海洋环境保护地方法规框架已经形成。法规、规章和其他规范性文件的制定和实施，为保护蓝色国土提供了制度保证。
(三)陆源污染物防治引起重视
海洋污染90%来自陆地，陆洁才能海净。山东省坚持抓陆源治理保海洋环境，抓海洋生态促陆源污染防治，努力削减排污总量。以治水、造林、治污为重点，积极开展小流域综合治理，滨州市通过“六河水变清”等工程，减少小清河对莱州湾海域的污染；创新制浆工艺，提高治污技术，调整原料产品结构，建设生态造纸企业，努力推广循环经济，解决结构性污染问题；实施重点污染源稳定达标和“再提高”工程，对治理无望的进行关停并转，杜绝新污染点源的产生；加强城市环境基础设施建设，全省已建成城市污水处理厂56座，污水集中处理率达到40.2%；建成城市垃圾处理厂103个，无害化处理率达77.3%；对新、改、扩建项目依据当地环境容量和排污总量指标核定允许排放量，努力做到增产不增污或增产减污。为有效解决氮、磷等对海洋环境造成的污染，在全省特别是沿海地区限制生产、禁止销售和使用含磷洗涤用品，成为环渤海地区第一个全省全面实施禁磷的省份；严格海岸工程项目的审批管理，拒批了一大批能耗大、污染重的项目，防止了海岸工程建设对海洋的污染；对渤海海域内航行、停泊、作业的各类船舶(不包括军事船舶和渔业船舶)的排污设备进行铅封，2003年6月以来铅封船舶246艘次，接收船舶含油污水约4 600吨；利用烟台水域环境监测站先进的鉴定技术，加强监控和巡查，及时查处打击船舶肆意排污行为。2004年共查处船舶违法排污案件10起，违反防污染管理秩序行为300多起，未发生一起重特大污染事故。
(四)海洋环境监测工作开始启动
海洋行政主管部门组织开展了“海洋污染基线调查”、“赤潮监控区监测”和“小清河口及其近岸海域环境监测”等多项重大监测活动，取得了山东近岸海域环境状况的第一手资料。每年组织开展山东近岸海域环境趋势性监测和渤海环境专项监测。对烟台四十里湾重点养殖区进行了赤潮监控区监测，对莱州湾进行生态监控区监测，为客观评价海域环境质量状况和依法管理海洋与渔业环境提供了科学依据。沿海各市组织开展了海水重点养殖区、重点陆源排污口、重点海洋工程、重点海水浴场等重点海域的专项监测。
(五)海洋环境质量公报编制发布制度开始实施
编制发布海洋环境质量公报是各级海洋行政主管部门加强海洋环境保护、依法履行海洋环境监督管理职能的重要措施之一，也是海洋行政主管部门为海洋经济建设服务的具体形式。根据海洋环境监测评价情况，省里每年发布《山东省海洋环境质量公报》，沿海各市根据各自监测评价情况，每年发布本市年度海洋环境质量公报。公报的发布，对增加海洋环境保护工作的透明度，提高全社会对海洋环保工作的关注度，对各级政府制定管理海洋的措施，起到了重要作用。
(六)海洋与海岸工程环境管理工作在探索中进行
制定了《山东省海洋与海岸工程建设项目环境影响评价管理暂行办法》，规范海洋与海岸工程建设项目环境管理工作。每年审批多个海洋与海岸工程环评报告，并积极参与了多项国家重点工程的环境管理。审批了《烟台龙口矿务局北皂煤矿海域扩大区煤炭开采环境影响评价报告书》、《烟台经济技术开发区西部热电厂冷却海水吸收管道工程环境影响报告书》、《胜利油田围海海堤环境影响报告书》、《国家重点公路青岛—红其拉甫线青岛高架路段工程可行性研究环境影响评价大纲》等多项重要工程的环境影响评价报告。
(七)海洋与渔业自然保护区建设取得成效
按照建设“海上山东”发展生态经济的要求，山东省优化海岸带区域经济布局，实施《山东省自然保护区发展规划》和《山东省生态环境建设与保护规划纲要》，开展“双百工程”建设，即到2005年建设100个生态示范区、100个自然保护区和生态功能保沪区。目前，全省已开展生态示范区建设试点的县(市、区)76个，建成各类自然保护区65个，其中海洋自然保护区10个，保护区面积达46万公顷，其中，国家级1个，省级8个，市级1个。“无棣贝壳堤岛与湿地系统自然保护区”正在申报国家级自然保护区，“成山头海洋生态系统自然保护区”正在申报国家级海洋特别保护区，生态功能保护区试点18个，保护区工作走在全国前列；在环保模范城市创建、环境优美乡镇评选、清洁生产和环境管理体系认证等活动中，都把海洋放在重要位置，实行发展与保护并重；建立结构优化、布局合理、标准完善、质量安全、管理规范的生态渔业生产和加工体系；建成了较完善的沿海防护林带。近岸海域水质得到较大程度改善，海洋自然保护区的生态呈现恢复发展趋势，海洋管护逐步趋向规范。
(八)海洋与渔业防灾减灾工作基础加强
在国家的统一部署下，我省高质量地完成了山东沿海风暴潮水位的核定工作，发布了《山东沿海风暴潮警戒水位》，为沿海地区风暴潮灾害防治提供了科学依据。1997年省里与国家海洋局北海分局联合建立了山东省海洋预报台，积极做好海洋预报工作，预警报信息及时传输各级海洋行政主管部门和其他涉海部门，对沿海经济和社会发展发挥了重要作用。我省在加强赤潮监测、监视网络建设，做好全省赤潮监测、监视的同时，开展了莱州湾小清河口附近200平方千米海域赤潮监控区赤潮灾害防治示范工作，烟台四十里湾赤潮监控区监测工作，为下一步全面开展赤潮灾害防治积累了经验。2004年6月中旬我省老黄河口附近发生1 800平方千米的赤潮，海洋与渔业部门加强赤潮监视监测，加大赤潮防灾减灾工作力度，及时启动赤潮应急响应预案，沿海海洋与渔业经济未造成直接经济损失。
(九)严肃查处了一些海洋与渔业污染事故
每年查处油田漏油、沿海企业排污、港口疏浚抛泥等几十起海洋与渔业污染事故，为生产者挽回损失千万元。2003年查处了胜利油田桩西采油厂、胜利油田河口采油厂、孤东采油厂、胜大化工二厂油田喷油、漏油事故；查处了烟台污水处理厂、牟平造纸厂废水直排污染近海养殖等事故。2001年海事执法人员登船检查船舶总数为1 916艘次，查处船舶违法排污事故17艘次，污染事故罚款10.8万元。2002年海事执法人员登船检查船舶总数为2 520艘次，查处船舶违法排污事故17艘次，污染事故罚款21万元。2003年海事执法人员登船检查船舶总数为2 764艘次，查处船舶违法排污事故24艘次，污染事故罚款50万元。其中，科威特籍超大型油轮“沙米敦”(SAMIDOON)轮载原油26万余吨自宁波港开往青岛途中船体出现裂缝，发生原油漏油，经抢险救助，成功地避免了一场灾害性海洋污染事故的发生，并为此得到了嘉奖。2002年1月30日，中国籍“顺星101”与“锦集5”轮在石岛海域发生碰撞，导致“顺星101”轮柴油泄漏。在海事部门的组织指挥下，成功过驳“顺星101”轮货油6 000多吨，并有效地控制和消除了污染。2002年6月28日，巴哈马籍液化石油气船“ANDEANGAS”(安迪)轮因发生海事碰撞后驳载汽油。此次过驳作业是山东省第一次海上汽油过驳作业，采用“保向保速”方法过驳汽油在我国也是首次。在海事部门的指挥下，成功过驳汽油24 976.785吨。2003年，我省海上船舶载运危险货物进出港9 515艘次，危险货物进出港总计307 453 777吨，过境2 632 731吨，对载运危险货物船舶监督检查4 106艘次，监督检查率为43.2%，查处和纠正违章343起，违章查处率为8.4%，集装箱装运危险货物装箱检查33箱，纠正违章79次，共罚款人民币93 900元。
二、贯彻《海洋环境保护法》存在的主要问题
(一)近岸海域局部污染加重的趋势没有得到遏制
随着沿海地区经济高速发展和城市化进程加快，大量未经处理的工业废水和生活污水排放江河，进入海洋，使一些重要河口、港湾和城市近岸水域海洋生态环境严重恶化，局部已变成死海。渔业资源严重衰退，生物多样性降低。由于长期以来的过度捕捞，造成了渔业资源的严重枯竭和衰退，多数内湾渔场基本荒芜，一些主要经济鱼虾类产卵场和育幼场遭到严重破坏。赤潮和溢油等环境灾害不断发生，近岸海域环境污染日益加剧，加上部分河口、内湾及沿岸浅水区不适当的拦河筑坝、围海造地、修筑海岸工程等，也加剧了渔业资源的衰退。同时，生物多样性大大降低，很多珍稀物种，甚至原来数量较多且分布广泛的物种，正面临着消失和灭绝的严重威胁。2000年10月漳卫新河排污造成无棣海洋渔业经济损失2.4亿元。2003年漳卫新河集中排污，污染无棣县浅海、滩涂养殖30万亩，造成4.2亿元经济损失。2004年漳卫新河大量污物排入无棣近海，对该县海洋经济造成沉重打击，可能带来社会稳定问题。
(二)陆源污染治理有待加强
《海洋环境保护法》从管理权限划分、制度设计、管理方式方面贯彻了以防为主、重防轻治的污染控制思路，实践证明，这个思路对于彻底根治污染是不利的。虽然经过几年的治理，多数陆源排污企业实现了达标排放，但主要污染物入海总量尚未得到有效控制，污染物时空分布不匀，造成污染事故暴发；沿海城市污水处理系统还不完善，实际处理能力较低，有的污水处理厂根本就不运转，大量污水未经处理直排入海；农药、化肥、植物激素等面源污染源对海洋环境造成严重污染。我省沿岸多数入海河流水质污染严重，有的实际上已成为排污河，河流携带的大量污染物入海，小雨小污染，大雨大污染，造成入海口附近海域海洋环境严重污染。
(三)海上污染尚未得到有效控制
我省船舶污染事故的主要原因在于船舶在航行途中故意排放机舱油污水(占34.5%)和船舶在港期间非故意的操作性排放(占58.6%)。由于交通事故导致的船舶溢油事故仅占6.8%，但其一次性溢油量很大，据估计，辖区内海难溢油占所有油污事故溢油总量的90%以上。虽然操作性污染事故不会造成灾难性的环境损害，但事故频发，影响也很大，尤其是船舶在航行途中故意排污比较频繁，其隐蔽性强，查处难度大。众多小型运输船舶未安装污染防治设备，污水直接排放入海；由于操作原因、设备缺陷、意外事故和不可抗力等因素，沿海地区岸边油库、油码头和浅海滩涂油井溢油事件时有发生，船舶碰撞沉没、倾覆事件屡屡出现；沿海养殖业规模加大，养殖废水排放入海也是造成海洋污染的因素之一。
(四)海洋灾害频发，经济损失严重
近海海水富营养化，导致赤潮频发。从1995年以来山东近岸海域共发生赤潮20多起，对海洋生物资源造成严重破坏，渔业等海洋经济损失数亿元。风暴潮破坏力大，不仅给海上活动造成严重威胁，而且摧毁滨海人工设施，加剧海岸蚀退，恶化岸滩生态环境。由于沿海防洪防潮工程、防护林带等建设的投入不足，防灾减灾能力的基础建设还很薄弱，抵御灾害的能力还较低。
三、关于海洋环境法制管理体制的探讨
对环境污染和环境破坏进行立法上的控制固然重要，然而徒法不足以自行，只有合理设置环境管理机构，加强国家对环境管理的职责，才能收到控制环境污染和环境破坏的效果。为此，现代各国十分注重环境管理机构的设置。由于各国政治、经济和环境保护发展程度的不同，其机构设置的模式也有所不同，归纳起来，主要有如下四种模式：
(一)分散管理模式
分散管理模式的环境管理权由不同的部门分别行使。这些部门主管的业务范围，或者是可能给环境造成污染和破坏，或者是可能受到环境污染和破坏的有害影响。采用此种模式的国家主要有意大利、荷兰、前苏联等。比如，前苏联在中央政府内就没有环境管理的统一机构和协调机构，而是把环境管理权由农业、卫生、渔业、地质等各部门以及各工业主管部门等分别行使。该模式的优势在于，由于各业务部门比较熟悉本部门的业务，可以把环境管理与其业务管理协调起来。但也存在不足之处：首先，各业务部门既有业务上的目标，又有环境方面的目标，有时会以牺牲环境利益来谋求其业务目标(如经济的发展等)的实现，从而不利于环境污染的防治和生态资源的保护。其次，环境管理需要各个部门的综合和协调，而该模式因机构分散，各行其是，甚至出现互相扯皮的现象，从而不利于环境法的实施。
(二)集中管理模式
集中管理模式的环境管理权属于专门从事环境管理工作的机构，由该机构统一行使。采用此种模式的国家主要有美国和丹麦等国。比如，美国的联邦环境保护局是直属总统的联邦行政机构，专门负责美国全国的环境管理工作。同时，为了推进地区性的环境保护管理工作，该局还设有10个大区办公室，把全国分成几个大区分别进行管理。联邦环保局在国内依靠公众的支持和信任，进行联邦—州—区间的合作以及公私合作；在国际上与联合国环境规划署、世界卫生组织等许多国际组织保持业务联系。联邦环保局的基本职责是：提出有关环境保护的政策、法令、标准，并组织实施；对环境保护活动(如治理环境污染)提供技术支持和资金补助，制定计划，并组织协调有关环境保护的科研和监测工作，分配研究资金等。此外，美国在联邦一级除设有环保局外，其他联邦机构(如内务部、商业部、卫生教育福利部、运输部等)也都设有环境保护机构，结合其具体职责进行特定领域的环境管理。
该模式的优势在于，有一个具有实权的专门机构对环境实行全面统一的管理，从而保证无论何时都有一个机构在为环境保护而努力，有力地阻遏了因经济发展利益等而使环境利益受到牺牲的现象发生。但是，该模式也有不足之处：由于环境管理涉及相当广泛的专门性问题，而专门的环境管理机构因不太熟悉各个部门的业务，从而使其与其他部门协调起来任务繁难，有时难以有效地推行既定环境政策。
(三)分散管理与统一监督相结合模式
分散管理与统一监督相结合模式的环境管理权赋予业务与环境相关的各主管部门，但同时还创设一个中央机关负责达到更高的环境质量标准和协调环境保护各种机构的工作。采用此种模式的国家主要有英、法等国。比如，英国1970年把原来属于住房及地方政府部、公共建筑及工程部、运输部三个部的环境管理工作合并到一起，成立了环境部，由一个国防秘书领导。环境部的成立标志着英国由原来分散管理模式转变为如今的分散管理与统一监督相结合的模式。政府各部在环境管理方面的职责分别是：①环境部的职责为：对防止污染工作全面负责，并协调各部的环境管理工作；制定土地使用规划；负责内陆水保护，淡水及沿海渔业保护；防止空气污染；控制由陆上交通引起的污染；其他，如管理陆上固体废物等。②农渔食品部(即农业、渔业、粮食部)的职责为：农药管理；淡水及沿海渔业保护；放射性废物处理；海洋倾废。③内政部的职责为：管理地方政府关于控制噪声的实施细则；监督管理危险品的陆路运输。④工业贸易部的职责为：防止海洋油污染；监督对飞机噪声的控制；控制工业污染和废渣。⑤能源部的职责为：对原子能设施的环境管理予以监督。⑥健康和社会保险部的职责为：对各种有害健康的行为进行监督、劝告。同时，英国还设有地区性和地方的环境管理机构，其郡议会的职责为：管理土地使用规划、国家公园和风景区、陆上交通噪声防治等。区议会的职责为：管理各地方性规划和为各类开发活动颁发许可证，同时还兼管本区的公共卫生以及下水道的排污设施。此外，地方还建立了一些负责某方面环境管理的共同机构，主要的有水管局和海洋渔业协会。
此种模式的优势在于，既能发挥各个业务部门熟悉本部门业务的积极性，又有一个专门的机构进行协调，从而较好地克服了前两种模式的弊端。然而，由于其专门机构的地位和权限与其他业务部门平行，以致在环境管理过程中时常会遇到种种阻力，从而需要有位阶更高和权限更大的机构来协调。
(四)政府长官负责与统一管理相结合模式
政府长官负责与统一管理相结合模式的环境管理权由各级政府长官和专门从事环境保护工作的机构共同行使。采用此种模式的国家主要有日本。日本十分强调政府首脑对全国环境保护的责任，这一政策是通过设置公害对策会议具体落实的。日本《公害对策基本法》规定，设立公害对策会议，作为首相府的下属机构。会议由会长一人和委员若干人组成，内阁总理大臣兼任会长，委员由内阁总理大臣从有关省、厅长官中任命。公害对策会议的主要职责为：处理有关都道府县剖定的公害防治计划的问题；审议有关防治公害的基本的和综合的措施，并促进这些措施的实行；处理法律法令规定的属于本会议职权范围内的其他问题等。同时，日本还设置了专门从事环境保护工作的机构——环境厅，它在环境保护领域享有很大的管理权限。环境厅长官由国务大臣担任，其有权在其认为必要时，向有关行政机关的长官要求提供必要的资料并予以说明；有权就环境保护方面的重要事项向有关的行政长官提出劝告，或要求他采取进一步的必要措施。环境厅设有长官官房、计划调整局、自然保护局、大气保护局、水质保护局和其他非行政性的附属机构(如国立公害研究所等)。环境厅的主要任务为：负责制定和监督执行环境政策、计划和环境标准；组织协调环境管理工作，监督环境法规的贯彻执行；指导和推动各省和地方政府的环境保护工作；其他法定的环境管理事项等。环境厅在各地没有分支机构，而是由总务厅的管区行政监察局、四国行政监察分局、冲绳行政监察事务所配置调查官，负责施行环境厅所管事务的调查，收集整理资料及行政协商方面的工作。而且，日本也十分注重地方各级政府长官在环境保护方面的责任，其地方政府长官在环境保护方面的管理职责主要有：①都道府县知事的职责为：实施控制大气污染、水污染事务；实行环境保全事务等。②市町村长的职责为：实施控制噪声、振动、恶臭事务；实施公共下水道、一般废弃物处理、都市公园整备等事宜。此外，鉴于环境问题技术上的复杂性，日本还加强了咨询机构的建设，成立了公害对策审议会，由19名委员组成。委员由内阁总理从具有防治公害知识和经验的专家中任命。中央公害对策审议会的主要职责为：应内阁总理大臣的要求，调查和审议有关公害对策的重要事项，处理法律法令规定的属于中央审议会职权范围内的其他事宜。
此种模式的优势在于，由政府首脑兼任环境保护机构的领导，赋予其较大的管理权限，并注重各级政府长官在环境保护工作方面的责任，构成强有力的环境管理体制，从而使环境管理过程中出现的种种阻力能够得以克服。同时，鉴于环境管理具有很强的专业性和技术性，还辅之以公害对策审议会的设置，为政府长官和环境厅在业务方面提供咨询，从而使各种环境决策和重大管理措施在技术、经济、法律、政策各个方面都稳妥可行。
(五)我国的环境管理模式
我国的环境管理模式，是一种类似于分散管理与统一监督相结合的模式。我国设有相对独立、专门的环境监督管理机构，对整个环境保护工作进行规划、协调；依法提出环境法规草案和制定行政规章；依法监督管理环境法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。同时，各有关的业务部门也有权依照法定的职责、权限对其相关的环境保护工作进行具体管理。此外，鉴于环境监督管理工作具有区域性、地方性的特点，我国还相应地建立了地方分级管理体制，从而充分发挥了中央统一领导、宏观调控的作用和地方各级人民政府微观管理的积极性。但是，我国环境管理模式也存有不足之处。虽然现行《环境保护法》明确确定了以各级人民政府的环境保护行政主管部门为综合性环境管理职能部门为主的管理体制，但是环境保护行政主管部门与其他业务部门之间的分工仍未明确，从而使处于现在位置的环境保护行政主管部门难以发挥其统一监督管理的职能。这对于以行政制约机制为主的综合调控机制的建立和完善是一个严重的影响。为此，我国有必要根据我国的实际情况，并借鉴上述国外环境管理的先进经验，提升环境保护行政主管部门的地位，赋予其更大的权限，以协调各部门的环境保护工作，充分发挥其统一监督管理的职能。同时，还有必要实行各级政府首长的环境保护责任制，使各地的环境保护工作得以加强，从而充分发挥地方各级有效的微观管理作用。
《海洋环境保护法》对地方行使海洋环境保护职责机构的规定比较原则，而是授权省人民政府根据该法和国务院有关规定确定。在国务院规定出台前，地方立法需加以明确。由于海洋环境污染日益严重，海洋环境保护压力不断加大，为了更好地对海洋环境进行保护，为海洋环境污染防治提供财政保障，浙江《条例》规定：“沿海县级以上人民政府应当逐步加大对海洋环境保护和海洋生态建设的资金投入，所需经费纳入同级财政预算。沿海县级以上人民政府应当多渠道筹措资金，用于海洋环境保护海洋生态建设。”福建省注重抓海洋环境保护龙头项目建设。国家“863”计划项目“台湾海峡及毗邻海域海洋动力环境实时立体监测系统”在福建建立示范区，福建省积极筹措资金1.92亿元资金拼盘已落实，建设项目已通过国家科技部组织的专家评审，项目正在顺利实施。我省海洋环境保护管理体制问题，关键是海洋部门与环境保护部门的职能划分。在这个问题上，我们考虑以下几条原则：一是有利于海洋环境保护的原则；二是责任、权利、义务相统一原则；三是落实上位法关于环保部门负责“指导、协调、监督”和海洋部门负责“监督管理”的立法精神，在环保部门统一指导协调下，一些具体工作由海洋部门负起责任。建议进行如下界定：沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门负责所管辖海域海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物以及其他有关海洋开发利用活动对海洋污染损害的环境保护工作，组织海洋生态保护和修复。
提高行政效率，降低行政成本，是依法行政的基本要求。就目前海洋环境监督管理来说，五龙闹海，各自为政，互不沟通，这不仅造成了资源的严重浪费，而且极易造成执法空白。整合现有执法资源势在必行。在可持续发展时期，中国环境法发展的一个重要特点是以强化环境监督管理为中心，加强环境执法和环境立法的有效实施，提高环境法的实施能力和执法效率。加强环境执法，既强化环境监督管理的主要途径，也是这个阶段环境法制建设的发展趋势。这种趋势主要表现在如下几个方面：在中央，将环境执法和环境立法置于同等重要的位置，在地方，将环境执法作为环境法制建设的重点；加强环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念；强化国家环境监督管理体制的建设，重视理顺环境管理体制，强化环境保护行政主管部门的职权，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养；国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大，环境行政执法和司法的能力在增强；在现实生活中，污染源单位的责任和违反环境法的责任越来越明确、具体，自觉遵守环境法的程度在提高；环境保护措施的制度化加强，环境法律规定、措施和制度的可操作性增强，环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强，环境执法制度和管理制度日益健全；强调对重点目标进行重点控制，如强调对“三河(淮河、海河、辽河)、三湖(太湖、巢湖、滇池)、两控区(酸雨控制区和二氧化硫控制区)”的环境监督管理，突出对“四害”(废水、废气、废渣和环境噪声)的防治，对重大污染源和“十五小”企业实行更加严格的控制措施；环境法制建设(包括环境法和执法)和环境管理的有效协调加强，对环境违法行为的打击、处罚程度增强，对环境法的监督、检查加强；等等。
进入90年代以来，中国的环境法制建设正在逐步从以立法为主转变为立法与执法并重，环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门曾多次发出加强环境执法的通知，如《国务院关于加强环境保护执法检查严厉打击违法行为通知》(1993年3月)等；在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面做了大量工作，在对淮河、太湖等流域的环境执法中取得了重要突破和成就，有力促进了中国环境法的实施。加强环境执法包括环境行政执法和环境司法，特别是强化对违法环境行为的制裁。例如，在1996年8月之前，我国法律实行“提倡达标排污、对超标排污收费、对缴纳超标排污费的超标排污活动不禁止”的政策，超标排放污染物是我国长期存在的正常现象，十多年来我国已对30多万个排污单位征收超标排污费。从1996年8月3曰《国务院关于环境保护若干问题的决定》颁布之日起，所有新的建设项目建成投入生产或使用后，必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准；对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的新建项目，依法责令其停止建设或停止投产使用；对验收时达标，但投入生产或使用后不能稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准的新项目，依法责令其停止超标排放污染物并依法责令其停止整顿；对原有超标排放污染物的单位一律依法实行责令限期治理，限期治理的期限为1～3年，对逾期未完成治理任务的一律责令其关闭、停业或转产；也就是说，到2000年前，中国将基本消灭目前这种“正常”的超标排污现象。在对环境违法行为的处罚方面，新的环境法规大都提高了处罚程度，包括增加给予行政处罚的违法行为的种类，提高行政处罚罚款的数额，扩大行政处罚的方式。在新修订的刑法法典中，增设了专门的破坏环境和资源保护罪，对固体废物和珍贵、濒危野生动物方面的犯罪，后果特别严重的，可以处十年以上有期徒刑。浙江省《条例》规定：兴建(新建、改建、扩建)海岸、海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划和国家有关建设项目环境保护的管理规定；在依法划定的海洋自然保护区、滨海名胜区、重要渔业水域、海洋特别保护区，不得从事污染、破坏景观的工程建设项目。海岸、海洋工程建设项目都要编制环境影响报告书，其报告书统一报海洋行政主管部门，海岸工程环评报告书经海洋部门审核后转报环保部门，体现便民、服务原则。确立环境影响评价的公开制度。编制海水养殖、人工鱼礁建设等开发利用海洋资源的专项规划，可能对海洋环境造成重大影响的海岸、海洋工程建设项目，有关单位应当举行论证会、听证会和征求专家、公众的意见。对工程建设的禁止性、限制性规范作了补充，设定了几条措施：①严格控制在半封闭海湾、入海河口兴建严重影响潮汐通道、行洪安全以及明显降低水体交换能力和纳潮量的工程建设项目；②采挖海沙、开发海岛及周围海域资源的，不得对海岛地形、岸滩及海岛周围海域生态环境造成破坏。福建省《条例》规定：“填海、围海工程项目应当符合海洋功能区划和海洋环境保护规划。未经海洋环境影响评价的，不得批准立项。”这是杜绝盲目围海填海的有效办法。
世界上很多国家考虑到海洋的完整性和海洋管理的需要，把一定范围的陆域纳入海洋管理的范围。如美国1972年制定的《海岸带管理法》规定，美国的海岸带系指邻接沿岸州的海岸线和彼此间有强烈影响的沿岸水域及毗邻的滨海陆地。这一地带包括岛屿、过渡区与潮间带、盐沼、湿地和海滩。向内陆，该地带指从海岸线延伸到管理滨海陆地所需达到的范围，亦即滨海陆地利用对沿岸海域直接影响所及的范围。具体范围由各州根据各自的情况自行规定。
据不完全统计，世界上已有40余个国家和地区对海岸带管理的范围做出了明确规定，都将高潮线向陆一定的距离纳入海洋管理范围，进行综合管理。建议借鉴国际惯例规定，沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门和环境保护行政主管部门可以对平均大潮高潮线以上3千米以内的沿海陆域陆源污染源及工程项目、资源开发项目造成的海洋环境污染的事件进行联合执法检查。
建议海洋主管部门行使的行政处罚权，明确海洋行政主管部门及其所属的海洋监察机构行使，确立海洋监察机构执法主体地位，与我省海域使用管理规定相一致。
四、我省海洋环境保护立法需要解决的几个问题
根据《海洋环境保护法》的规定和我省海洋环境保护工作的实际，学习借鉴闽浙两省海洋环境保护立法的做法，对于完善山东省海洋环境立法将产生重要作用。山东省海洋环境保护立法主要解决如下问题：
(一)关于海洋工程和海岸工程的界定
海洋工程和海岸工程的界定，涉及环保部门与海洋部门的职责划分，在实际工作中，对一项工程属于海洋工程还是属于海岸工程，环保部门与海洋部门有不同的认识，需要地方立法进行明确。不明确界定海岸工程、海洋工程影响法规的可操作性。海岸工程、海洋工程对海洋环境影响甚大。《海洋环境保护法》规定，海洋工程的环境监督管理由海洋行政主管部门负责，海岸工程的环境保护工作由环保部门负责，但对什么是海洋工程、海岸工程没有界定。作为地方立法，如果仍然不明确界定海岸工程、海洋工程，在实施中势必造成不必要的混乱，使管理相对人无所适从，从而影响法规的执法效果。《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境条例》(国务院令第六十二号)因当时尚无“海洋工程”这一概念，因而不能解释修订后的《海洋环境保护法》提出的“海洋工程”。
1982年颁布实施的《海洋环境保护法》，规范了海岸工程和海洋石油勘探开发两类濒海直接污染源。与之相配套，1990年国务院颁布的《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境条例》对海岸工程进行了界定；1983年国务院发布《海洋石油勘探开发环境保护条例》对海洋石油勘探开发进行了界定。1999年，全国人大常委会修订《海洋环境保护法》，将“海岸工程”、“海洋工程”作为两种主要的污染源，分别由环保和海洋部门进行管理，需要对“海岸工程”、“海洋工程”进行界定，新海环法的法律效力高于国务院令第六十二号，在国务院修改第六十二号令之前，山东省依据修改后的《海洋环境保护法》界定“海岸工程”、“海洋工程”是合法的，更是十分必要的。
一些长期从事海洋环境保护的同志说，不对“海岸工程”、“海洋工程”进行界定，管理相对人找不到管理部门，部门之间管理权不明，谁都管，谁都不管，整个《山东省海洋环境保护条例》变成概念不清的“空中楼阁”。今年5月省政府法制办在青岛召开的专家论证会上，丁德文院士等海洋专家一致呼吁，《山东省海洋环境保护条例》中，必须明确界定“海岸工程”、“海洋工程”。浙江省规定了海洋行政主管部门会同有关部门制定海洋环境保护规划(计划)和地方海洋环境质量标准的职责。在划分部门间的管理职责上福建省《条例》一是明确了海洋环境保护规划、毗邻重点海域的污染物排海控制指标、主要污染源排放控制计划、地方海洋环境质量标准以及防治赤潮工作计划等编制及实施主体；二是明确规定“监测监视形成的资料应当纳入全省海洋环境监测、监视网络统一管理”，以实现资料共享，形成海洋环境管理合力；三是确立并完善了海上污染事故的应急协调及报告制度。
《山东省海洋环境保护条例》规定，海岸工程是指工程主体位于平均大潮高潮线以上或者与海岸连接，为控制海水或者利用海洋完成部分或者全部功能，并对海洋环境有影响的基本建设项目；海洋工程是指工程主体位于平均大潮高潮线以下的基本建设项目，包括围海、填海工程。
(二)海洋环境质量公报问题
海洋环境质量公报是反映我省海洋环境状况和环境保护工作的基本情况，是最具权威的环境质量公报。《海洋环境保护法》没有规定海洋环境质量公报问题。只是在浙江《条例》第十二条、第十三条、第十四条做出了相应规定。按照“陆海统筹，专司管理，资源共享”的原则，建立全省海洋环境监测网络，纳入生态省建设体系；省海洋行政主管部门对本省海洋环境调查、监测、监视和海洋环境综合信息系统实施管理，并定期发布海洋环境质量公报和通报；各有关部门根据职责和监测监视网络的分工，做好相应的监测监视工作；向社会提供海洋环境调查监测资料的监测单位，必须依法设立并通过海洋方面的专项计量认证；海洋行政主管部门应当加强赤潮监测、监视、预警和信息管理等。
为落实《海洋环境保护法》关于海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理的规定，我们建议，海洋环境质量公报归口海洋部门统一发布，依法解决目前一些地方多头发布、数据不一、造成混乱的状况。
(三)关于倾倒废弃物的管理问题
海洋有一定的自净能力。一些有害物质有陆地上处置妨碍生产和人民生活，甚至会危害乃至严重危及人的健康时，海洋为这些废弃物的处理提供了一个途径和场所。人类利用海洋空间处置废弃物已经100多年了，美、英、法、日都是向海洋倾倒废弃物较早的国家。根据《海洋环境保护法》的有关规定，海洋倾倒区的选划、倾倒许可由国家海洋行政主管部门管理。最近，国家海洋行政主管部门同意对海洋倾废按照废弃物类别和数量实行分级管理。沿海的港口、煤矿等大型企业向海洋倾倒废弃物类别数量越来越多，选划新的倾倒区，在倾倒前进行环评、检测、审批及其跟踪监督，都需要地方依法进行及时有效的管理。建议规定，向海洋倾倒废弃物按照国家有关规定执行。
(四)关于海洋生态保护问题
生态系统是由生物群落及其生存环境共同组成的动态平衡系统。不同等级的海洋生态系统构成大的生态系统，每一个生态系统都有其空间分布，并包含着相互作用、紧密联系、共存共生的生物和非生物组成，通过能量流动和物质循环，从而构成具有特定的结构和功能的统一体。海洋生态环境的海洋生物生存和发展的基本条件，生态环境的任何改变，都有可能导致生态系统和生物资源的变化。浙江省《条例》明确规定：由省海洋行政主管部门做好海洋特别保护区的选划、建设和管理；明确沿海各级地方人民政府应当采取措施保护海洋自然保护区、海洋特别保护区以及其他需要特殊保护的区域，要求各地方政府加强对南麂列岛、韭山列岛、舟山五峙列岛等海洋自然保护区的保护和管理；加强对沿海防护设施、人工鱼礁建设和境外海洋动植物物种引进的管理。
我省大部分海域是黄海、渤海生态系统的关键区域，或者是鱼类产卵、越冬、繁殖场、洄游通道，或者是生物多样性物种资源区域，或者是湿地生态环境区域等，在整个海洋生态系统中起着重要作用，是建设“生态省”的重要组成部分，直接关系到我省海洋经济乃至全省经济社会的可持续发展。我省有关单位和个人为了片面追求经济利益，对海洋过度开发利用，对海洋生态环境造成较大程度的破坏。因此，应正确处理海洋开发利用与生态保护的关系，以法规的形式明确海洋开发利用与海洋生态环境保护整治恢复的权责关系。
(五)关于环评报告审批问题
海洋环境影响评价报告是对海洋工程、海岸工程对海洋环境影响情况进行评估，并以此作为主管部门审批的依据。《海洋环境保护法》规定，海岸工程海洋环境影响评价报告书由环保部门审查批准以前，应当经海洋部门审核；海洋工程海洋环境影响评价报告书由海洋部门核准后，报环保部门备案。在实际工作中，有的地方现审批部门违反法律规定，未经审核直接批准或者批准以后不进行备案的情况，因此，应当对违法审批的责任人追究法律责任，体现“用权受监督”的法治精神。关于这一问题，我们建议，海岸工程环评未经海洋部门审核，环保部门不能审批。
(六)关于排污口的设置问题
海洋污染源的主体在陆地，陆源污染的主要可控点在排污口，因此，管好排污口，是管好海洋环境的关键。《海洋环境保护法》规定陆地向海洋排污由环保部门管理。从目前的情况来看，排污口的审批不够严格，向海排污缺乏有效监督。
我们建议地方海洋环境保护立法应当规定，排污口的设置必须符合海洋功能区划。环保部门应当依据环境质量标准来确定排污口的设与废。海洋部门对排污口实行定期检查、监测，超标或超量者，予以关闭。排污指标可实行市场化运作，实施“有偿转让”。
(七)关于污染物排海总量控制问题
海洋的自净能力有自然容量的客观限制，由于海洋污染大部分来自陆源，应当根据一定海域的环境容量来确定和控制向海排污总量，并分配到相关排污点来加以控制和管理。我省毗邻渤海、黄海，海域面积与陆地面积相当，莱州湾、胶州湾等重要海湾是半封闭型海湾，沿海滩涂及淤泥底质海域广阔，这种地质特点既体现在我省海域多是各种海洋生物资源的繁衍富集区和重要渔场，又表现出海水的交换动力条件相对较差，对污染物的交换和消化降解能力不强的不足。我省是沿海经济大省、人口大省，建设全面小康社会的经济发展任务很重，向海洋排污量逐年增多的惯性很大。我省重要海湾和近岸海域的污染状况非常严峻，迫切需要建立海域排污总量控制制度，以逐步缓解当前沉重的污染压力。另外，《海环法》确立了重点海域排污总量控制制度，但比较原则，缺乏可操作性，也需要我省制定相应的制度和具体措施加以细化。关于这一问题，建议规定逐步实行排污总量控制制度。
(八)关于海洋污染事故报告、处理及污染损害赔偿等问题
浙江《条例》第十五至第十七条规定：省政府将组织有关部门制定我省的重大海上污染事故应急计划；浙江海事机构将制定我省船舶海上溢油污染事故的应急计划；可能发生海洋污染事故的石油、化工等有关企业，都要制定本单位的重大污染事故应急计划。条例同时规定了发生重大海洋污染事故的报告、处置措施，明确规定，海洋污染事故可能威胁人民群众身体健康的，当地人民政府要把有关情况向可能受污染损害的单位和公众通报或者公告，避免和减少海洋污染事故可能对人民群众身体健康产生危害。《福建省海洋环境保护条例》一是要求导致事故或者突发性事件的责任者在事故发生后必须立即采取处理措施减轻或者消除危害，并立即向就近具有海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。二是要求涉海部门发现或者接到事故报告后，按照各自的职责分工立即赶赴现场调查，并会同有关部门对事故的性质和危害程度进行认定。三是要求沿海县级以上地方人民政府在所辖区域近岸海域的环境受到严重污染时，必须组织社会各方面力量，采取各种有效措施解除或者减轻危害。通过实施海洋环境污染事故的报告制度，将海洋污染事故造成的损害控制在最低限度。
海上发生船舶碰撞、触礁、搁浅等事故时，如果事故责任人在事故发生后没有及时报告，或者有关部门在接到报告后没有立即采取有效措施，极有可能导致污染扩散或者蔓延，造成严重的经济损失和生态环境的损害。《海环法》规定，污染事故责任人应当对污染事故的直接损失和生态环境损害进行赔偿。海洋开发活动中，海沙开采极易造成污染事故，对海洋环境造成严重损害。但《海洋环境保护法》对海沙开采的环评和监督管理没有明确具体的管理措施和法律责任，需要地方立法加以规定。关于这一问题，建议规定污染事故责任责任人的报告义务。
(九)关于海洋环境治理经费问题
加强海洋环境保护和生态修复，需要一定的资金保障。陆地排污费由环境保护部门征收，一部分返给企业用于建设治污设施，一部分政府用于治理污染，治理仅仅限于河沟，没有海上治污措施。《海洋环境保护法》第十一条规定：直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。同时规定排污费的用途由国务院规定，在国家规定没出台前，从保护海洋环境的角度来说，应当明确排污费的用途。浙江省《条例》规定：沿海县级以上人民政府应当逐步加大对海洋环境保护和海洋生态建设的资金投入，所需经费纳入同级财政预算。目前，海洋环境监测、监视、调查、预报、发布公报等公益性以及海洋环境立法、普法、法制监督等均无资金渠道，建议列入地方财政预算予以保证。建议地方立法增加海洋环保经费来源及排污费的用途的规范。
(十)关于法律责任问题
法律责任是一部法律的重要内容，法律责任的规定科学合理则法律执行较容易，就能够达到立法目的；反之，法律责任设计不合理，缺乏可操作性，法律责任起不到惩罚犯罪的目的，则法律的实施也就成了一句空话。鉴于《海洋环境保护法》对法律责任的规定力度不够、比较原则，浙江省《条例》、福建省《条例》对法律责任都进行了具体化。按照《立法法》有关规定，地方立法可以增设“行政强制措施”，建议规定代执行等行政措施，以强化海洋环境保护力度。
2005年12月
