2000年7月

随着海洋战略地位的上升，特别是《联合国海洋法公约》生效后，围绕海洋资源的重新分配和海洋权益的分享而展开的国际海洋斗争越来越突出，形势也越来越复杂。海洋管理出现了许多新情况和新矛盾，海洋执法管理亟须加强。

一、海上执法机构的现状及问题

(一)海洋执法机构现状

我国的海洋执法体制是与海洋管理体制一致的。现行的中国海监、中国渔政渔港监督、港务监督、海上治安巡逻队和海关缉私队等5支海上执法队伍都是在原行业管理的基础上组建的。

中国海监是国家海洋局的海上执法力量。国家海洋局成立后，建立了北海、东海、南海三个分局，在三个分局下分别配备了“中国海监”船队和“中国海监”飞机，形成国家海洋局的海洋执法管理系统。渔政渔港监督管理机构是依照“统一领导，分级管理”的原则，采取条、块结合的方式建立起来的。1984年，经国务院批准，在黄渤海、东海和南海区渔业指挥部加挂渔政分局的牌子，后更名为海区渔政渔港监督管理局；沿海省、市、县均设渔政机构，沿海乡镇和重点渔业水域设派出机构，海上组建渔政执法船队。另外，在沿海300多处大小渔港建立了渔港监督管理机构。海上安全监督机构。我国除在交通部门、水产部门和海军等单位内设有安全管理机构外，还建立了中华人民共和国港务监督，在交通部内称水上安全监督局，负责海上交通安全法规的执行。海上治安监督管理机构。海上治安管理是依据海上治安的特殊性在沿海陆地治安系统的基础上建立起来的，其机构主要有水上公安检查站、边防派出所和海上巡逻大队。另外，沿海海关负责海上缉私；海军负责保护祖国的海疆安全，防止敌对势力入侵。

(二)海洋执法存在的主要问题

综观我国的海洋管理现状，可以看出，我国的海洋管理在机构建设、海洋立法和海洋资源管理诸方面已有相当的基础，尤其是各级政府重视海洋的开发与管理，已在实践中创造和积累了许多行之有效的管理经验，行业海上执法力量也形成一定规模。可以说，我国的海洋管理已形成了自己的特色并日臻成熟。尽管如此，仍应清醒地看到，我国在海洋管理上还存在很多矛盾和问题。

《联合国海洋法公约》的生效，一方面使我国管辖的海洋国土由原先的38万多平方千米扩大到约300万平方千米，相当于我国陆地总面积的1/3；另一方面海洋利益之争更为激烈，维护海洋权益的任务更为艰巨。

从海上执法现状看，目前我国海上执法职能分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、公安边防、海关、海军等诸多部门，海洋执法自成体系，力量分散，形不成合力。近几年来，随着渔业生产的发展，海上渔场治安秩序比较混乱，偷抢渔获物和渔用器材的治安事件不断发生。尽管渔政部门有力量管理，但没有海上治安管理权，而有海上治安管理权的公安边防部门又缺少海上管理手段，海上管理力量薄弱，加之海上作案现场不易保护、取证难等原因，致使许多海上治安案件得不到及时、有效地处理，助长了海上不法分子的嚣张气焰。此外，海上环境保护工作涉及多部门管理，不仅工作交叉重复，造成人、财、物的浪费，而且相互扯皮，难以协调，影响了管理效果。我国海上执法管理的这种局限性和不统一性，已经影响到对海洋资源的有效管理和海洋权益的维护，成为我国发展海洋事业的一个重要的制约因素。

二、组建统一的海上执法队伍的必要性

加强海洋综合管理，提高对海洋国土的保护和开发利用程度，向海洋进军，提高海洋的贡献率，是新一轮经济竞争的主流和焦点。第48届联合国大会就呼吁敦促各沿海国家将海洋综合管理纳入国家发展战略。随着《联合国海洋法公约》的生效，世界各沿海国家在加强本国海洋管理的同时，进一步加大对海洋的投入，壮大海上力量，以维护本国海洋权益和开发、利用资源。

当今，没有一个强有力的海上执法队伍来加强对海洋的综合管理是十分危险的。笔者认为，海洋的综合管理要形成精干、统一、高效、有力的中央管理体制和与之相适应的海洋执法队伍，因此建立一支多职能的、统一的、能有效地保卫我国海洋权益，有效地保护海洋环境和资源以及海上安全的强大的海上执法力量势在必行。组建国家统一的海上执法队伍是加强对我国海洋综合管理的一个新的尝试，也是符合我国国情的。

首先，建立国家统一的海上执法队伍的条件已经成熟。目前，我国的海上执法管理虽是政出多门，没有形成合力，但是涉及海洋管理的多个行业执法队伍都已相继完善，像渔政、海监、边防、海关等都已形成相当规模，并且已具有较丰富的海上管理经验，对现在的队伍稍加改造，赋予其一定的职能，形成一支高素质的海上执法队伍，完全有能力承担起海洋执法管理的责任。

其次，建立统一的海上执法队伍，有利于加强海洋的综合管理力度，有效地保护国家的海洋权益，担负起《联合国海洋法公约》缔约国应尽的义务。特别是南中国海形势比较复杂，海军出面维护海洋权益容易诱发敏感的政治外交事件，而具有海上威慑力的海洋执法队伍则可以名正言顺地进行管理。