王诗成:海域使用管理的行政职能与新时期管理任务

来源:王诗成   发布时间:2019-09-05 16:21:44 

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海域使用管理作为一种行政行为,是指国家根据国民经济和社会发展的需要,结合海域的资源与环境条件,对海域的分配、使用、整治和保护等过程进行监督管理。《海域法》和《物权法》从不同角度对海域使用管理提出了要求。具体来说,《海域法》侧重于海域空间资源的行政管理,强调用海者的义务责任,以维护公共利益;而《物权法》侧重于海域使用行为的民事规范,强调用海者的权利保护,以维护个体利益。

去年国务院批准的国家海洋局三定方案明确赋予了规范管辖海域使用秩序等职责。这对我国海域使用管理提出了更高的要求,意味着海域使用管理的范围要从内水和领海扩展到毗连区、专属经济区和大陆架区域。如何开展这些区域的海域使用管理工作,还需要进一步探讨。目前,在海洋开发利用过程中形成的附属设施,如石油平台、海底电缆等人工构筑物,给海域使用管理提出了新的课题。例如,在东海专属经济区范围内,中海油开发了春晓油气田,设置了开采平台;上海市地震局设置了水下地震台,向国家海洋局提出了海域使用申请。对于海上人工构筑物的管理,一方面涉及海上人工构筑物本身的归属问题、权利保障问题,另一方面也涉及海域使用问题;同时,对于专属经济区的海上人工构筑物管理,还涉及国家海洋权益的维护问题,迫切需要通过立法与管理予以规范。因此,我们将认真履行职责,逐步将全部管辖海域的海域使用纳入管理范围,以领海外部界限为界,内外统一考虑、分别管理;同时,对海上人工构筑物和海域使用实行上下一体、全过程监管。

海域使用管理作为实施海洋综合管理的基础,其宗旨体现在以下三个方面:

一是维护国家海域所有权,保护海域使用权人的合法权益。通过建立与完善海域权属管理制度,界定和保护海域物权,确认海域的财产法律地位,规范海域开发利用中的各种利益关系,从根本上维护海域使用权人享有的占有、使用和收益的权利,同时在经济上体现国家海域所有权,杜绝国有资产的流失。

二是规范海域使用行为,维护海域使用秩序。通过依法实施海域使用管理,保护合法用海,打击非法用海,纠正传统用海观念,制止侵占、买卖和以其他形式非法转让海域的现象,克服只顾眼前、不顾长远的利益驱动,防止盲目开发、过度开发海域等不合理的行为,建立有利于科学发展、社会和谐的海域使用秩序。

三是合理配置海域资源,实现海域的可持续利用。根据经济和社会发展的需要,统筹安排各有关行业用海,保障国防建设、公益事业和基础设施用海,合理配置海域资源,使海域开发利用的规模和强度与海洋资源和环境承载能力相适应,实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

沿海地区是我国经济增长最活跃的地区,随着经济全球化进程的加快,我国人口、产业进一步向沿海集聚,海洋在生产力布局中的战略空间地位非常突出。党的十六大报告提出了实施海洋开发的战略要求,党的十七大报告进而作出了发展海洋产业的重要部署。国家十一五规划确定积极支持东部地区率先发展,对保护和开发海洋资源单列了一节。国务院先后批准了天津滨海新区、河北曹妃甸循环经济示范区和广西北部湾经济区等区域发展规划。沿海各省开发利用海洋的热情高涨,纷纷提出了各自的区域发展战略。去年以来,为应对国际金融危机,中央出台了一系列扩内需、保增长、调结构的重大决策。近期,国务院也陆续出台了汽车、钢铁、船舶、装备制造等重点产业振兴规划,产业结构调整逐步深化。从长期来看,石化、钢铁、造船、火电、核电等重工业将大规模向沿海地区转移,工业化和城市化进程势不可挡。在国家实施最严格的土地管理制度情况下,沿海地区建设用地供应极为紧张,迫切需要向海洋要发展空间,围填海造地成为缓解土地缺口的重要途径。在这种形势下,如何加强海域使用管理,合理配置海域资源,是各级人民政府及其海洋部门面临的重要课题。

近年来,海域管理工作不断深入,在保障沿海地区经济和社会发展方面发挥的作用越来越突出,受到了各级党委和政府的高度重视。同时,我们也清醒认识到,由于管理理念上还没有完全适应海域管理的客观需要,管理体制中还存在制约海域管理工作的因素,决策机制的科学化水平有待提高等原因,海域管理工作还存在一些影响和制约科学发展的突出问题,突出表现在重眼前,轻长远,开发利用方式比较粗放,违法用海、违规审批的现象时有发生,开发与管理之间的矛盾仍然比较突出;重审批,轻监管,不少地方注重项目用海的事前审批,但对于事后监管不到位,海域使用的要求和措施也未能有效落实。今后一段时期,我们的基本思路是:深入学习实践科学发展观,紧紧围绕国家经济社会发展大局,坚持把合理配置资源、保障经济发展作为第一要务,全面加强海域使用管理能力建设,进一步提高海域使用管理科学化、规范化水平,促进海域资源的集约节约利用,推动沿海地区经济社会的可持续发展。重点要抓好以下几项工作:

第一,建立健全区划规划体系,充分发挥统筹和引导作用

2002年以来,全国海洋功能区划和沿海10个省级海洋功能区划已先后获国务院批准,海洋功能区划体系基本建立。为此,要严格实施海洋功能区划制度,统筹安排各行业用海,根据国家钢铁、装备制造、船舶、石化、物流等重点行业振兴规划和项目安排计划,研究制定涉海产业准入政策和用海指标,在保障国家重大建设项目和重点行业用海需求的同时,坚决控制高能耗、高污染、低水平重复建设的产业用海,支持海洋经济产业链和产业聚集区的形成,促进海洋产业的合理布局。同时,要统筹安排好新增投资项目用海的规模和布局,提前做好选址准备,保障中央和地方扩大内需重点项目用海需求。

随着沿海地区经济社会的快速发展,目前不少省级海洋功能区划提出了修改或修编的要求。国家海洋局已决定启动全国海洋功能区划修编,并进一步规范省级海洋功能区划的修编和修改程序。对于2006年以前批准实施的省级海洋功能区划,可以按照《海洋功能区划管理规定》的要求,启动海洋功能区划修编工作。对于2007年以后批准实施的省级海洋功能区划,在局部海域确有必要调整功能区的,可以启动局部修改工作。修编方案和修改方案应按照规定程序,报原批准机关批准。凡列入中央投资计划清单项目,选址不符合海洋功能区划的,由海洋行政主管部门会同同级有关部门提出海洋功能区划修改方案,与用海申请一并报国务院审批。

根据《全国海洋事业发展规划》要求,今年国家海洋局在沿海各省部署了海岸保护与利用规划编制工作。规划编制由省级海洋部门负责组织,主要以海洋功能区划为依据,科学确定岸段的基本功能,将海岸划分为建设、港口、围垦、渔业、盐业等不同的功能岸段,明确各岸段的基本功能和保护措施。规划经省级政府批准后,将实行岸段功能管制,与海洋功能区划一并成为项目用海审批的依据。编制并实施海岸保护与利用规划,是在新形势下深化海洋功能区划制度的重要举措,对优化配置和集中集约使用海域资源,最大限度地减少海岸资源浪费、提高海岸资源的利用价值、充分发挥海岸自然资源的最大经济和社会效益,具有重要的意义。

第二,不断强化围填海管理,推动海洋经济的科学发展

海域和土地共同构成了经济发展的载体。当前,国家实行土地宏观调控,严把建设用地闸门,确保18亿亩耕地的底线,沿海各地普遍把发展的目光转向海洋,围填海活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势。如辽宁沿海经济带、河北曹妃甸循环经济示范区、天津滨海新区、江苏沿海开发战略、广东珠三角发展规划、广西北部湾经济区均提出了规模巨大的填海需求。但是,一些地方为片面追求效益和政绩,在没有具体建设项目并缺乏科学论证的情况下,就组织实施了大面积围填海,造成了海湾数量不断减少、海岸景观严重破坏、重要渔业资源日益衰退、海洋环境污染不断加剧、海洋防灾减灾能力降低等问题。目前,围填海管理已引起中央领导的高度重视和社会各界的广泛关注。2008年,温家宝总理连续三次对围填海问题做出重要批示,要求抓紧制定围填海的管理办法,以整顿秩序、控制规模、合理利用。为落实总理批示,切实加强围填海管理,国家海洋局会同国家发改委研究起草了有关文件,上报国务院。围填海管理总的要求是:合理规划、科学论证、总量控制、严格管理。具体将开展以下工作:

一是严格围填海项目审批。支持和保障能源交通类基础产业、高新技术产业、公益事业项目用海,禁止高消耗、高污染、高排放的粗放型产业用海。凡不符合海洋功能区划和国家产业政策的项目一律不予批准。同时通过海域使用论证、动态监视监测、竣工验收等手段,加强围填海项目的全过程监管。

二是实行围填海规模总量控制。今后,国家对计划年度内建设项目填海面积实行总量控制。今年为试点年,明年起将纳入国民经济和社会发展年度计划。按照《海域使用管理法》规定,填海项目的批准权限为国家和省两级,因此建设项目填海规模指标管理分为国家和省两级指标管理体系,年度指标基数为本级前3年批准的建设项目填海总数的平均数,国家海洋局和省级海洋部门可根据当年填海需求量的预测,增加或减少年度规模指标数,增加部分控制在年度指标基数的10%以内。建设项目填海规模指标当年有效,不得结转使用。各省超出指标总量以外的填海规模,要从第二年本省建设项目填海规模指标中扣减。国家海洋局将对建设项目填海规模指标的执行情况进行年度考核。

三是加强专项用海规划及其项目管理。将修订区域建设用海规划编制、区域论证和评审具体程序,坚持集约节约用海,严格管理区域建设用海规划,推进海域资源的区域集中利用。区域建设用海规划经过整体论证评审,并经国家批准后,规划区域内的单宗用海项目应按规定办理用海手续,可不再进行单独论证评审。

四是改进围填海工程用海方式。大力倡导科学的、生态的海洋开发方式,改进围填海造地工程平面设计,由顺岸平推式围填海逐步转变为人工岛式、多突堤式围填海,由大面积整体式围填海逐步转变为多区块组团式围填海,尽可能保护人工岸线,延长人工岸线,提升景观效果。

五是行政手段与经济手段双管齐下,较大幅度地提高围填海项目的海域使用金征收标准。

第三,全面深化养殖用海管理,促进沿海地区的社会和谐

养殖用海是面积最大的一种用海类型,目前全国已确权122万公顷,还有部分养殖用海没有纳入管理。其主要原因是:用海面积普遍较小,用海主体复杂多样,涉及千家万户,而且权属变动频繁,地区差异显著,矛盾纠纷较多,管理成本高,管理难度大。沿海一些地方渔民固守靠山吃山、靠海吃海的祖宗海门前海观念,对依法用海存在抵触情绪,并造成随意圈占、养殖与其他行业争海的混乱局面。承担养殖用海管理主要任务的市、县两级海洋部门,由于机构建立和职能到位相对较晚,能力建设不足,造成了养殖用海管理相对滞后的局面。几年来,因为养殖用海管理不规范、养殖海域被建设项目侵占、利益补偿不到位等问题,导致群众信访不断发生。为落实中央三农政策,全面加强和规范养殖用海管理,应当做好以下几点:

一是大力推进确权发证工作,将养殖用海全部纳入管理。2005年以来,我们先后组织开展了海域使用管理百县示范活动、养殖用海普查登记和专项执法工作,本着便民利民的原则,要求沿海示范县优化养殖用海申请审批程序,加快养殖用海确权发证工作。对符合海洋功能区划的养殖用海,要全部发放海域使用权证书,并且原则上要直接确权给实际用海的单位和个人。对于海洋功能区划未划定为养殖区的海域,在该海域功能未得到开发之前,可以适当安排养殖用海活动,发放期限较短的海域使用权证书。

二是加强海洋功能区划管理,保障渔民养殖生产空间。修改或修编海洋功能区划,应当统筹安排各有关行业用海,处理好其他海洋功能区与养殖区的关系,避免相互影响。沿海市、县人民政府应根据海洋功能区划和本地区养殖业发展的需要,科学划定养殖用海区域和传统捕捞作业区、渔民传统赶海区的界线。海洋功能区划确定的养殖区,除依据法定程序进行修改外,不得随意调整。确有必要调整的,要按照规定在当地进行公示,充分听取渔业资源、环境专家和渔民群众的意见。海洋功能区划确定用于养殖的海域,应当优先安排给沿海当地主要依靠养殖维持基本生活或者转产从事养殖或者因养殖规划调整需要另行安排养殖场所的渔民。

三是切实维护渔民合法权益,处理好效率和公平的关系。在可利用养殖海域较少的地方,要适当控制养殖大户的养殖面积和规模,在其海域使用权或签订的承包合同到期后,可以安排部分海域优先安排当地渔民从事养殖活动。因公共利益和国家安全需要调整养殖用海,对依法取得海域使用权的,地方政府在收回海域使用权时,应当依法给予原养殖用海者相应补偿。

四是积极落实中央三农政策,对专业渔民减免海域使用金。根据有关规定,对以养殖或捕捞为家庭生产经营主业、户籍所在地为沿海渔业村的渔民应当予以扶持,在规定面积内减交或免交海域使用金。对遭受风暴潮、病虫害等自然灾害或者发生意外事故的养殖用海,要及时落实海域使用金减免政策。同时,各个地方要积极帮助渔民排忧解难,要加强与金融机构的协调,积极支持利用海域使用权进行抵押对渔民发放小额贷款,解决渔民生产资金的不足。

第四,推进海域管理技术支撑体系建设,进一步提高决策的科学化水平

2007年以来,国家海洋局启动了海域使用动态监视监测系统建设工作,目的是为科学管海、科学用海提供强有力的决策支持和技术保障。建立海域使用动态监视监测系统,推进海域管理的信息化建设,是构建海域管理技术支撑体系的核心和基础。开展这项工作是贯彻落实胡锦涛总书记在十七大报告提出的推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统这一精神的重要举措。经过两年多的建设,国家、省、市三级海域动态监管中心的硬件设备、办公场所、人员配置基本到位,今年开始已进入业务化运行阶段。目前海域使用动态监管系统设有1个指挥中心、3个国家级中心、11个省级监管中心,在沿海计划单列市和地级市设有49个市级监管中心。下一步要加强统筹规划、统一标准、规范管理,使系统业务化运行实现政策统一、管理统一、网络统一、基本系统软件统一,达到安全、稳定、通畅、便捷的要求。要全面开展地面监视监测、卫星和航空遥感监视监测,立体、实时地采集海域使用现状数据。在此基础上,各级海域动态监管中心要尽快完成数据库建设,全面推进系统业务化运行,为海域使用管理提供决策支持。

第五,切实加强对海域管理工作的领导,抓好管理能力建设和党风廉政建设

海域使用管理工作需要切实加强领导,创新管理机制,大力推进依法管海、科学管海。一是要加强海域管理队伍建设和能力建设。目前,不少地方市、县两级海域管理能力还比较薄弱,主要表现是人员少,机构不健全,难以承担日益繁重的海域管理任务。建议健全机构,补充人员。二是要切实抓好本地区、本部门海域使用管理的廉政建设。2007年,监察部、人事部、财政部、国家海洋局四部委联合出台了《海域使用管理违法违纪行为处分规定》,对各类违法违纪行为的纪律责任、处分对象作了明确规定。各地要严格执行《处分规定》,强化领导责任,注重制度建设,加强警示教育,进一步贯彻执行党风廉政建设责任制,建立健全预防与惩治相结合的长效机制;重点抓好项目用海审批、海域使用金减免等关键环节,强化审批过程权力运行的制约监督,坚决抵制越权审批、违规减免等违法违纪行为的发生。

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