王诗成报告:山东省无居民海岛管理建议

来源:海洋财富网   发布时间:2019-06-04 16:12:56 

我国是一个海陆兼备的国家,除有漫长的18000多km的大陆海岸线外,还有14000多km的岛屿岸线。据不完全统计,我国有6000多座面积超过500平方米的岛屿,还有1万多个面积在500平方米以下的岛屿。这些岛屿或有丰富的生态资源,或有优美的自然风光,或处于便利的交通位置,存在着巨大的商机。但是长期以来,绝大部分无人海岛处于“沉睡”状态,其中九成以上无人居住,94%左右至今未被开发。开发利用好这些“藏在深闺”的无人海岛,已经成为我国蓝色海洋战略的重要一步。

2003年,我国第一部关于无居民海岛开发的文件《无居民海岛保护与利用管理规定》颁布后,一时间,争当“岛主”的热潮再次席卷我国沿海各地。2013年4月12日,国家海洋局向社会公布了第一批开发利用无居民海岛名录,涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区的176个无居民海岛。一系列利好消息让无人海岛开发再度成为热点和焦点,无人海岛开发也掀起了热潮。因长期以来受重陆轻海观念的影响,以及远离大陆、交通不便、生活艰苦等不利因素,我国海岛开发总体上处于滞后、无序、无度的粗放型阶段,海岛管理工作较为滞后,表现为一些无居民海岛的开发利用,已经对当地的自然资源和生态环境的可持续发展造成极大的压力,并有加重趋势。

1山东省海岛开发与管理工作现状

山东省海岛工作取得一定进展,山东已开发无居民海岛 188 个,占无居民海岛总数的 34.6%,主要开发利用类型包括农渔业、旅游娱乐、工业交通、公共服务、国防用途和领海基点 6 种。2013年 7月18日,省政府赵润田副省长向日照桃花岛旅游开发有限公司颁发了全省第一本无居民海岛使用权证书,这是我省海岛管理工作的重大突破,是全省海岛事业发展的里程碑。同年11月22日,《山东省海岛保护规划(2012—2020年)》通过省政府常务会议研究。12月9日,省政府正式批复了《规划》,提出要按“一核两区十组团”的总体布局,对海岛进行三级多类管理,协调促进陆、岛、海的有机连接。这是我省的第一部海岛保护规划,对保护海岛及其周边海域生态系统,合理开发利用海岛资源,促进海岛地区经济社会可持续发展具有重要意义。今年2月1日,山东省海岛地理实体标准名录、海域地理实体名录、其他地理实体名录通过专家评审。编制成果按照专家意见修改完善后,上报国家海洋局。

我省海岛管理工作迅速走向规范化,科学化、制度化,海岛保护与开发利用工作深入开展,取得了显著成效。但是海岛管理工作中还存在一些问题亟待解决:

①海岛规划体系仍需完善

省级海岛保护规划已经批复实施,全省海岛海岛保护和开发利用有了规划依托。但作为省级规划重要补充的县域海岛保护规划、城市海岛保护专项规划的编制和审批制度尚未建立。

②无居民海岛开发利用积极性不高

无居民海岛开发利用受到社会高度关注,但是提出无居民海岛使用申请的较少。其原因可能有两个,一个是条件较好的无居民海岛已经被开发利用,剩余的无居民海岛开发利用价值较低;二是经营性无居民海岛需采取市场化出让程序,而相关的招拍挂程序、出让底价的制订办法都尚未明确,市场化出让操作存在困难。

2、对我省无居民海岛管理的建议

2.1明确无居民海岛的价值和选划

无居民海岛作为海洋环境与陆地环境的交错地带,其位置、资源、气候、生态环境使其既不同于大陆又有别于海洋。我省的无居民海岛有的是处于重要地理地理位置或战略要地的重要国土,事关领土得失、国家安全、经济发展和民族振兴,具有重要的军事价值;有的海岛具有良好的建港条件和区位优势,可以带动海岛外向型经济和高新产业发展,成为海洋开发的重要基地,具有独特的经济价值;有的海岛保存了相对独立的原始的自然环境和资源体系,如地质地貌、生物进化的痕迹和化石等,它们都是海洋生态系统的重要组成部分,是特殊的海洋资源和环境复合体,因而具有特殊的资源、科研、旅游等价值等。

根据海岛的自然属性和社会属性,确定海岛的保护和利用主导功能,将无居民海岛划分为领海基点海岛、国防用途海岛、生态保护海岛、保留类海岛、旅游娱乐用岛、工业交通用岛、农林牧渔用岛、公共服务用岛对我省无居民海岛的选划可以参考我国著名海洋学者刘容子在其编著的《我国无居民海岛价值体系研究》一书中分析海岛的价值分类:一类是具有战略价值的海岛,其开发应以保护为主,军事优先,注重国防效益,通过建立建立一些标志物宣誓主权,表现对无人岛的实际管辖权;二类是具有经济价值的无居民海岛,包括生物资源、空间资源、矿产资源、港口资源等经济价值的海岛,其开发要探索不同的经济发展模式,如水产养殖、捕捞、勘查开采等;其三类是具有生态价值的无居民海岛,包括典型的生态系统、生态关键区、典型物种多样性、珍稀或濒危物种的海岛;其四类是社会文化价值的无居民海岛,包括自然历史遗迹、人类活动历史遗迹等的海岛。对第三和第四类海岛以适度开发和持续利用为主,兼顾经济效益和社会效益,例如水上娱乐、海洋文化园、旅游观光等。根据海岛的自然属性和社会属性,确定海岛的保护和利用主导功能,我省将无居民海岛划分为领海基点海岛、国防用途海岛、生态保护海岛、保留类海岛、旅游娱乐用岛、工业交通用岛、农林牧渔用岛、公共服务用岛。在此之上笔者认为,因海岛地理环境特殊、生态系统较为脆弱,凡涉及无居民海岛的开发都应以“保护为前提”,且因其国家安全位置重要性和水文资料的特殊性,应禁止外资进入开发或或外企合作开发。

2.2 对无居民海岛进行细化功能分区

2013年12月9日,山东省省政府正式批复了《山东省海岛保护规划(2012—2020年)》,提出要按“一核两区十组团”的总体布局,对海岛进行三级多类管理,协调促进陆、岛、海的有机连接。这是我省的第一部海岛保护规划,全省海岛海岛保护和开发利用有了规划依托,对保护海岛及其周边海域生态系统,合理开发利用海岛资源,促进海岛地区经济社会可持续发展具有重要意义。但是《山东省海岛保护规划(2012—2020年)》对全省海岛建设明确了发展目标及任务,但《规划》对具体到个例海岛空间区域的功能分区没有涉及,缺乏每个海岛及周边海域具体的管理要求和保护要求、生态保护的重点目标和应采取的保护措施。笔者认为《规划》在确定海岛的主导功能、发展目标的同时依然可以对海岛空间区域分为若干功能分区。

目前,我国在陆地旅游区、国家公园、各类型保护区广发采用功能分区的开发及管理方式。进行功能划分主要目的是为了使人类活动影响敏感的地区或对象得到有效保护,同时将人类活动范围限制到海岛能够承受同时也是最适宜的位置内。在进行功能分区的同时对应制定了各功能区的保护等级和保护管理措施,严格执行海洋保护区的相关法律规定。笔者认为将海岛进行功能分区同样适用。海岛功能分区通过将海岛空间区域分成若干亚区域进行区别保护、开发和管理,能有效保护生物栖息地,生态敏感区。以澳大利亚麦克唐纳群岛保护功能分区为例,其在管理规划中将保护区分为主要使用区、参观游览区、荒野区、文化遗产区、限制区、近海区、外海区。主要使用区是进入海岛开展保护工作的特定区域,可以建设有限的永久性设施;参观游览区是在适当管理下进行的影响小、短期的以陆地为主的参观活动的区域;文化保护站是一个特殊的保护区域,因澳大利亚南极科考队早起历史见证,曾于1947-1955年在此建立了Atlas湾考察站;荒野区为保护大部分陆地不受干扰,保持原来的生境状态,对人类活动进行严格管理;近海区、外海区则是对海岛周围保护范围内的海域进行划分。通过海岛功能分区,确定海岛分区类型、各区位置、保护开发布局,并制定有针对性的管理原则和措施,实现海岛的差异化管理,有效利用海岛资源的同时保护好海岛生态环境。

2. 3综合考虑兼容功能

对确定主导功能的海岛在保证不对主导功能造成不可逆改变的前提下,可发展海岛的兼容功能;保护要求中,提出海岛及周边海域生态保护的重点目标和应采取的保护措施。已有一些案例证明,实际需要与多种模式产业相结合,将使用功能较强的设施艺术化,多种产业实用化可相得益彰。例如广州南澳岛划分若干功能区,在保护自然资源和生态环境的前提下,可持续卡法利用底质、地貌、生态、名胜古迹等特色旅游资源,还可开发海水养殖、风力发电等科技旅游资源,划分景观空间、布局和规划旅游服务设施,形成集“山海史庙”于一身的立体交叉旅游特色结构。

2.4加强海岛执法工作

海岛定期巡查是发现违法用岛行为最有效、最直接的手段,因此我省各级海监机构始终把海岛定期巡查作为全年海岛执法工作的重心:一是要求各海监机构在开展海岛巡查工作中要明确巡查内容、工作目标和巡查任务,提高巡查质量;二是在执法检查中,要合理安排执法内容,扩大信息采集范围,在认真填写《海岛执法检查情况表》、《海岛执法检查航次登记表》和《海岛执法记录统计表》基础上,及时收集海岛照片、海岛地理信息、海岛视频等资料,进一步充实完善海岛执法基础资料。(二)全面推广海岛执法示范成果。通过典型示范、政策解读、研讨交流等形式,从理论、政策和实践不同层面对海岛执法工作进行了培训和部署,进一步促进提升全省海岛执法的科学化、规范化水平。(三)稳步推进海岛执法信息化建设。为提高海岛执法效能,我省重视加强海岛执法信息化建设,全面部署运行国家海岛动态监视监测系统。(四)开展海岛保护专项执法行动。对特殊用途海岛进行登岛检查,对重点开发利用的无居民海岛、有居民海岛进行绕岛巡查和调阅档案检查,特别是对领海基点所在海岛进行重点检查,查处违法行为。其中,对有居民海岛,重点检查未经批准围填海、违法排污、擅自采挖海砂等行为;对无居民海岛,重点检查非法围填海、搭建非法建筑、违反海岛开发利用具体方案实施开发等行为;对领海基点所在海岛,重点检查是否存在未经批准的工程建设以及其他可能改变该区域地形、地貌的活动,检查领海基点标志是否损毁或者移动等。通过专项执法行动,有效掌握已开发利用无居民海岛和领海基点所在海岛现状。


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