专家视点 | 国际海洋保护区管理经验及其对我国的启示

来源:中国海洋发展战略研究中心   发布时间:2019-05-16 14:07:12 
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作者:高阳、冯喆、许学工、段晓峰、崔艳智



伴随海洋开发活动的兴起,对海洋资源过度的开采导致了海洋环境严重破坏,为保障海洋资源可持续利用,防止海洋环境进一步恶化,海洋保护区便应运而生。国际自然保护联盟( international union for conservation of nature,IUCN) 将海洋保护区( marine protected areas,MPAs) 定义为“为保护其部分或整体环境而受到法律或其他有效手段保留的潮间带或潮下带区域,以及水体和相关动物、植物、历史与文化特征。”在我国,海洋保护区是指“以海洋自然环境和资源保护为目的,依法把包括保护对象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来,进行特殊保护和管理的区域”。其中,海洋自然保护区是海洋保护区的重要组成部分。与海洋保护区相比,海洋自然保护区有更多的限制,一般禁止所有或者绝大多数的获取性活动和其它人类干扰。以1962年提出建立海洋保护区为始,在各国和国际组织的推动下,世界海洋保护区面积不断扩大,据联合国统计司千年发展目标统计,截至2014年全球海洋保护区总面积已达1019×104km²。

由于海洋自然环境、海洋资源依赖度、环境保护重视程度及政府管理效率的不同,各国海洋保护区的设立、管理和协作维护各有特色。我国海洋保护区的建立可追溯到1963年在渤海设定的蛇岛自然保护区,但大规模设立始于上世纪八十年代后期,与世界其他国家相比,起步晚、管理经验缺乏。因此,有必要比较和总结国际海洋保护区在机构设置、保护机制、管理等方面管理理念,提炼其中经验与教训,为完善我国相关管理体制提供参考。

本文通过美国、加拿大、澳大利亚、菲律宾,以及欧洲-大西洋公海海洋保护区的案例分析,概括了国外海洋保护区在体系完善、管理实践和协作维护等方面的经验,分析我国海洋保护区管理中存在的问题,结合国际经验,提出政策建议,以期提升我国海洋保护区管理水平。

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  我国海洋保护区现状及问题

海洋保护区是维护海洋环境,保持海洋生物多样性,实现海洋可持续发展的重要管理措施,不仅在世界范围内得到了广泛应用,也受到我国政府和学界的重视。在法律层面,我国颁布了《海洋自然保护区管理办法》和《海洋特别保护区管理办法》以及相关技术标准体系,已初步建立了以海洋自然保护区和海洋特别保护区为主体的海洋保护区网络体系。为落实“在开发中保护,在保护中开发”政策,国家海洋局还积极推动国家级和地方级海洋特别保护区建设,对具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用的特殊要求,采取有效的保护和科学的开发。与海洋自然保护区的禁止和限制开发不同,海洋特别保护区按照“科学规划、统一管理、保护优先、适度利用”的原则,在有效保护海洋生态和恢复资源的同时,鼓励合理科学的开发利用活动。截至2016年底,我国已建成各类海洋自然保护区244 个,保护区总面积约为12.28×104km²,其中海洋 自 然 保 护 区156个,总面积5.28×104km²,海 洋 特 别 保 护 区88处,总 面 积7×104km²,促进了海洋环境保护与经济发展的协调。

但由于海洋资源开发程度和社会发展限制,目前我国海洋保护实践中仍存在着经费不足、发展无序、陆源污染严重等问题,严重阻碍了保护区的发展。在经费方面,目前我国海洋保护区管理经费来源无法保证稳定持续,存在多头管理、缺乏保护区专职管理人员、人均管辖范围过大等问题。不少地方将保护区申报的成功看作是城市的名片,吸引资金的项目。但重申报、轻管理,后期人力物力投入不足等问题,使保护区最终沦为当地发展的负担。同时,随着沿海城市的快速发展,重化工企业造成的陆源排污量日趋增加,与陆地自然保护区不同,污染物在海水中的扩散显著,直接影响排污口周边大面积海域和海洋生物。截止2009年,我国仍有193个入海排污口设置在海洋自然保护区、渔业资源利用与养护区、旅游区等海洋功能区,局势不容乐观。

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 国外海洋保护区的设立、管理和维护

海洋保护区体系设立

海洋保护区体系是指保护区建设和管理相关的法律安排和制度设计, 并在类型和等级上形成体系, 是建立海洋保护区的顶层设计。在体系设立中, 一种形式是自上而下的由管理机构提议建设海洋保护区并进行选址, 与利益相关方谈判达成建立协议, 再立法予以确认。另一种是自下而上设立, 管理机构不直接干预系统内保护区的建设和管理, 以提供服务为主要目标, 由设立保护区的机构负责全部管理。其中加拿大和美国两国的海洋保护区分属这两种不同设立体系, 差异明显 。

加拿大自上而下的推动海洋保护区体系的建立。1995年, 加拿大公布了《加拿大国家海洋自然保护区系统规划》 (Canada’s National Marine Conservation Areas System Plan) , 以指导国家海洋自然保护区系统的健康发展,这一规划于2002年得到立法确认。加拿大国家海洋自然保护区系统基于海洋学和生物学特征划将太平洋、北冰洋、大西洋和大湖区分为29个“海洋区”, 并在每个“海洋区”设立一个能够代表加拿大海洋和大湖区环境的生物多样性的保护区, 以鼓励海洋研究和生态监测, 保护濒危海洋物种及栖息地, 维护区域生态过程和生命支持系统, 为海洋资源的可持续利用提供模板。

2000年, 美国联邦政府就海洋保护区发布总统令, 要求国家海洋大气局 (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA) 协同其他联邦机构、各州、地区、部族和利益相关者建立国家级海洋保护区体系, 即美国海洋保护区国家系统 (National System of Marine Protected Areas of the United States) 。2009年, 该系统正式发布了225个保护区成员名录, 并在此后根据保护区的申请, 在公众参与下进行新的选拔。而美国海洋保护区国家系统无权直接干预或改变其成员的管理, 仅在技术指导、资源共享、联邦层面的协调等方面对各海洋保护区提供服务, 各成员仍根据相关联邦、州、地方或者部族的法律开展保护工作。可见, 区域自发组织的形式较为容易接纳新成员, 扩大现有保护区范围, 并通过各种辅助手段提高成员的管理水平, 形成海洋保护网络, 但缺点是没有干预能力, 各保护区设立的目标、管理手段与水平也存在差异, 不利于系统科学的保护。相对而言, 自上而下的组织形式更具科学性, 每一个保护区的设立均通过多次测量、筛选, 并与利益相关方充分协商, 保护区的管理方式和范围也通过立法予以确认, 但缺点是保护区设立进度缓慢。为避免以上缺陷, 美国和加拿大都另有补充计划来缓解组织形式带来的问题。如美国可以通过NOAA指定的方式建立国家海洋庇护区, 并由NOAA直接管理;加拿大联邦和省级政府部门也可以设立不同级别与类型的保护区。

海洋保护区体系的实质是建设和管理一系列法律, 通过法律明确保护区的范围、目的、区划、措施等, 使保护区的管理者做到有法可依, 依法管理。完善的保护区体系既包括对不同性质的海域使用不同的保护措施, 将海洋保护区分级管理, 也包括完整高效的保护区网络的建立。海洋自然保护区的体系设立的核心是构建完备、高效、和谐的工作系统, 通过与各个层级机构、组织的协调, 达成顶层与基层的共识, 保持地方政府与中央政府保护区管理思路的一致性, 如美国海洋保护区国家体系中, 向保护区宣传联邦海洋保护的政策是体系的重要工作职能。同时, 加拿大国家海洋自然保护区体系也使用协议的方式明确地方政府的保护责任。

 海洋保护区管理实践

海洋保护区建立后, 管理必须成为一项长期而艰巨的任务得到重视, 否则保护区的建设将难以达到预期效果。这一方面, 澳大利亚与菲律宾的管理经验值得借鉴。

澳大利亚大堡礁海洋公园实施以政府管控为主的管理。1975年, 依照《1975年大堡礁海洋公园法案》 (Great Barrier Reef Marine Park Act 1975) 大堡礁海洋公园 (Great Barrier Reef Marine Park, GBRMP) 设立, 面积为34万km2。大堡礁海洋公园的管理主要由大堡礁海洋公园管理局 (Great Barrier Reef Marine Park Authority) 负责, 经费来自联邦政府及海洋公园所在的昆士兰州政府。2014年, 大堡礁海洋公园管理局制定了为期25年的保护计划。法案、政策和规划共同构成了大堡礁海洋公园的法律基础和相关管理部门的行为准则。管理局内部设立大堡礁部长委员会和沿海水域委员会、生态系统委员会、原住民委员会和旅游与休闲委员会, 并在多个地点设有办事处。管理局主席由联邦环保部推选后由总督任命, 委员成员包括一位昆士兰州政府提名的委员, 一位熟悉原住民与土著事务的专业人士和一位具有旅游产业知识的专业人士。为了确保大堡礁区域的保护, 海洋公园内部进行了详细的分区规划, 并根据分区进行了相应的政策安排和法律保障。

在菲律宾, 1976年, 菲律宾西利曼大学 (Silliman University) 的研究人员提出, 在菲律宾阿波岛 (Apo Island) 开展以当地社区为基础的海洋保护、研究和教育计划,用设立自然保护区的方法来保护阿波岛的海洋生物多样性。当时在阿波岛上有大约600名居民, 生计完全依赖于海洋, 直至1982年, 保护区计划才得到当地社区的认可, 并于1986年得到正式立法保护。阿波岛设立的海洋自然保护区仅0.45km2, 完全由当地社区居民维护。这一保护区的设立为当地居民取得了显著的经济效益, 包括渔业资源和旅游收入的增加。此后, 这种以社区为基础的海洋自然保护区管理经验也在菲律宾其他地区推广。

纵观两者的经验可见, 合格的海洋保护区管理机构需要有效的指导、监督及管理, 应具备以下特征:1) 专业性。保护区管理机构无论大小, 都应具备足够的专业人才, 与科研机构有紧密的联系, 有充分的知识识别需要保护的海域以及规划保护区的发展。尤其是以地方为主体的管理, 需要专业人员的指导, 菲律宾的保护最早即由研究人员发起。2) 执行力。保护区管理机构必须能有相应的手段对保护区管理施加影响。管理缺位则会导致保护区的退化, 当地社区利益相关者对管理的贯彻尤为重要。3) 稳定性。保护区管理机构的稳定性来自法律和政策的一贯性, 是专业性和执行力的重要来源。

海洋保护区协作维护

与相关机构、组织和个人协作配合是海洋保护区建立后, 对其进行有效维护的重要手段。

首先是与利益相关者的协作。利益相关者是指在海洋保护区建设过程中获得利益或损失的组织和个人, 如原住民、渔民、旅游从业者、海洋产业相关企业等。处理好利益相关者与保护区之间的矛盾, 能给保护区的建设和管理提供便捷。此外, 对在保护区内开展盈利性活动的组织和个人征收费用或私人捐款, 也是筹措环境管理费用, 将外部成本内部化, 自下而上实施维护的方式之一。

其次, 是与其他管理机构的协作, 既包括与陆地环境管理部门的协作, 通过降低陆源污染等, 减少对海域环境的扰动。如美国海洋保护区国家系统, 其可以从联邦层面协调陆域开发行为, 与学术机构谋划协作, 通过研究基地推动保护区建设。此外, 海洋的流动性使得跨国协作成为必然。为保护大西洋海洋环境, 1992年9月, 比利时、芬兰、法国、德国、葡萄牙等15个国家以及欧盟委员会共同缔结了《保护东北大西洋海洋环境公约》 (Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic, OSPAR) , 该公约授权一个委员会(OSPAR Commission)建立海洋保护区网络 (OSPAR Network of Marine Protected Areas) , 在国家管辖范围之外 (Areas beyond National Jurisdiction, ABNJ) 设立公海海洋保护区并采取相应措施。截至2014年10月, OSPAR委员会已经建立了7块公海海洋保护区, 保护总面积约46.5×104km2, 此外, 在OSPAR的成员国的管辖范围内, 也有406块海洋保护区加入了这个网络, 使网络中保护区总数达到了413个, 保护区总面积78.8×104km2。

国际海洋保护区建立与管理总结

综合国外海洋保护区在建立、管理和维护方面的经验, 将保护区的建立路径总结为“自上而下”和“自下而上”两种, 分别代表了上层政府机构和基层政府/保护组织两种不同的驱动源 ,在保护区体系设立中, 自上而下的方式是在研究的基础上, 政府先制定保护体系规划, 确定必须保护的目标, 再向下落实规划。而自下而上的方式是由基层提出申请, 上层批复建立保护区。在管理中, 政府驱动的“自上而下”的管理途径具有系统性强、约束性强的优势, 而“自下而上”建立的保护区当地一般参与性更强, 积极性更高。在保护区的协作维护中, 当局与基层社区间交流沟通是保障保护区正常运行的关键, 而国际间的协作则可在更大尺度上保护珍稀资源和海洋环境, 以实现国际共管。但“自上而下”和“自下而上”均为保护区建立的途径, 在具体管理中, 都需要上层指导和基层参与。近些年来, 随着菲律宾渔业资源压力逐渐加大, 有学者呼吁将阿波岛自下而上分散的保护区与学术界、民间团体、渔业协会、地方政府和国家政府等相关者组成保护网络, 以响应当前海洋生物多样性保护的要求

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 借鉴国际经验对我国海洋保护区发展的建议

为促进我国海洋保护区的发展,本文借鉴国际管理经验,从国家、沿海省份、海洋保护区和地方社区 4 个层次提出建议如下。

(1) 在国家层面上,海洋保护区建设最主要的问题是多头管理以及陆地海洋环境保护法律体系的不协调,即管理机构执行力和稳定性不足,地方和国家目标不匹配。国家层面上,需要一个经过充分研究制定的海洋保护区系统规划,列出国家级必须保护的海域和海洋生物,协调多头管理,对国家级海洋保护区要立法确立。同时,对管理任务较重的地区加大财政补助力度,支持相关院校发展海洋保护专业,提高地方政府积极性,完善海洋保护体系建立和法制建设。目前我国针对海洋保护区的规章法规在法律层级上较低,建议在更高级别的法律中对海洋保护区进行考虑,如长期以来酝酿的“中国自然保护区法”中应对海洋保护区予以充分的重视。

(2) 沿海省份是海洋的直接使用者和收益者,同时也是肩负重任的一线管理者。沿海省份应配合国家系统落实本省辖区的国家级海洋保护区,也可以建立省级海洋保护区,并就特殊保护目标申请上升为国家级保护区。协调省内各利益相关者的保护和开发行为。此外,滨海旅游、自然休憩体验、海洋科教科普、休闲海钓渔业等第三产业的发展可极大地促进沿海省份经济发展,又可提高公众对于海洋生态系统的认识和对海洋保护区建设的支持力度。在未来的发展中,沿海省份应推动国家海洋公园建设,同时加强海洋管控,降低陆源污染对海洋保护区的影响。

(3) 在海洋保护区层面,做好保护区管理规划和日常管理工作,执行上级指示。此外,组织社区参与是海洋保护区正常运行管理的基础,有条件的海洋保护区可在部门的指导和监督下,划出部分面积发展旅游等产业。另外,保护区管理还需要适当的配备专业人才,以保证管理机构的专业性,可与高等院校、研究机构联合,加强对海洋环境保护专业人才的培养,向海洋保护区输送具有环保、管理等专业技能的人才。

(4) 基层社区自发的海洋管理是降低海洋保护区建设成本,增加保护效率的重要途径。在我国福建省等东南沿海地区的渔民,社区形式的保护通常以宗教民俗等形式呈现,具备一定社会基础。在未来,地方社区可通过文化遗产保护、地域风俗传承等方式,与各海洋保护区对接,增加中小学海洋文化教育,培养地方性人才直接参与管理实践。

文章来源:原刊于《海洋环境科学》,2018年第37卷第3期

作者:高阳,中国农业大学资源与环境学院;冯喆,中国地质大学学(北京)土地科学技术学院;许学工,北京大学城市与环境学院,地表过程与模拟教育部重点实验室;段晓峰,国家海洋信息中心;崔艳智,中国农业大学资源与环境学院

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