作者：葛勇平 许蓉蓉

特别敏感海域概念及其发展

日益增多的人类活动、海上航运活动带来的海洋环境污染愈演愈烈, 严重威胁海洋生态的稳定。为了维护海洋权益、防治海洋污染, 许多国家选择特别敏感海域制度予以应对。

概念的三阶段演进

第一阶段:1973—1982年。

1973年和1978年国际海事组织 (IMO) 会议, 分别签订了《1973年国际防止船舶造成污染公约》和《经1978年议定书修订的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》 (以下简称MARPOL73/78公约) 。上述公约弥补了特殊区域制度存在的缺陷。之后很长一段时间都存在关于特别敏感海域 (PSSA) 认定制度的讨论。

第二阶段:1982—1991年。

1982年, 《联合国海洋法公约》通过, 公约第211条赋予沿海国可依照规定对“专属经济区特定区域内的船舶污染采取特别强制性措施”的权利 (《联合国海洋法公约》第211条第6款a项规定, 沿海国基于海洋学、生态条件、航运特殊性以及资源保护、区域开发利用等考虑, 可对在本国专属经济区特定区域内的船舶污染采取特别强制性措施) 。

第三阶段:1991年至今。

1991年, 《关于特别海域的指定及特别敏感海域认定的指南》对特别敏感海域的概念、认定、设立及保护措施等方面做出规定。1999年, 国际海事组织大会通过A.885 (21) 号决议, 详细阐述了上述文件建立的工作程序。2002年, A.927 (22) 号决议更新并简化了原有的建议性指南。2005年, 经修订的《特别敏感海域鉴定和指定指南》 (以下简称《指南》) 以A.982 (24) 号决议被采纳。

根据国际海事组织规定, 特别敏感海域是指在生态、经济文化、科学教育方面具有特殊意义, 同时易受国际航运影响的海域, 经国际海事组织认定可给予特别保护。特别敏感海域申请必须提供满足规定的配套保护措施, 措施得到国际海事组织批准后方可实施。

特别敏感海域的认定标准、程序和保护措施

认定标准

《指南》规定, 特别敏感海域的认定需要至少符合以下三个标准之一。

(1) 生态标准。《指南》中列举的生态标准, 例如, 具备生态独特性、稀有性, 生物多样性, 生态结构自然性、脆弱性、完整性等。可见特别敏感海域制度旨在保护海洋环境, 维护生态稳定。

(2) 社会文化和经济标准。此标准关注人类与该海域的依存程度, 即区域内经济文化发展与该海域联系紧密、不可分离。并强调该海域因其珍贵的历史和考古遗址而非常重要。该标准具有综合性, 既能实现海域环境保护, 又有利于沿海国的社会发展。

(3) 科学和教育标准。这一标准要求该海域具有独特的自然现象或者历史, 可用于监测研究、科学考察, 具有极高的科研和教育学价值。该标准有助于沿海国科教事业的发展进步。

设立程序

国际海事组织对特别敏感海域申请进行个案评估;多国共同申请时, 分别对各国进行评估。特别敏感海域的设立程序如下:海上环境保护委员会 (MEPC) 负责特别敏感海域申请的评估工作, 主要审查所有申请报告是否违反《指南》。若审查通过, 海上环境保护委员会原则上同意该区域为特别敏感海域, 并通知有关委员会、分委员会审查相关保护措施。只有当措施得到批准后, 该区域才能被正式设立为特别敏感海域。若申请被拒, 海上环境保护委员会需通知申请国拒绝的理由, 也可要求申请国补充提交材料。若相关保护措施被分委员会或委员会同意采用, 则海上环境保护委员会最终设立该区域为特别敏感海域。

保护措施

一海域申请被设立为特别敏感海域, 配套保护措施必不可少, 申请报告中必须提供配套保护措施, 对相关保护措施的审查也是海上环境保护委员会审查的重要环节。《指南》中规定了三类限制性措施: (1) 采取《经1978年议定书修订的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》 (以下简称MARPOL73/78公约) 附则Ⅰ、Ⅱ、Ⅴ或Ⅵ下相应的措施。(2) 按照《国际海上人命安全公约》和相关制度标准, 实施指定航道和船舶通报措施。(3) 依据法律规定适用“具体海域具体措施”“具体情况具体选择”, 不同沿海国可以自由组合实施避航、引航、排放限制等措施。

特别敏感海域的发展现状

特别敏感海域概念提出后, 多个沿海国陆续提出认定申请。目前确认设立16个特别敏感海域, 表1显示, 现有的16个特别敏感海域, 大多位于欧洲、美洲中部、非洲西部和北部水域, 以及澳大利亚东部和北部水域, 南极、北极和亚洲尚无一处水域被认定为特别敏感海域。

特别敏感海域制度与相关制度的比较

特别敏感海域制度与特殊区域制度

特殊区域是指具有生态和航运特殊性, 为防止船舶排放造成污染, 通过技术认定采取特殊强制措施予以保护的区域。特别敏感海域制度与特殊区域制度二者存在多个方面的不同。

制度目的。

特别敏感海域制度旨在保护具有特殊生态、文化经济或科研意义, 且易受航运破坏的海域, 可以采取限速、强制引航等措施;特殊区域制度则禁止船舶在指定海域内排放超越MARPOL73/78公约限定标准的有害物质, 但不绝对禁止船舶航行或排污。

认定标准和程序。

申请认定为特别敏感海域, 只要满足《指南》中规定的三大标准之一即可;而被认定为特殊区域, 则需要满足《指南》中提出的关于特别区域认定每个类别 (认定标准的类别有:海洋地理条件、生态条件、航行船舶的特征) 中至少一个要求。特别敏感海域申请以个案形式完成, 申请设立成功, 申请国即可实施配套保护措施。而特殊区域申请需要通过公约修正程序完成, 对MARPOL73/78公约正文或附件内容修订生效后, 申请国才能实施相关保护措施。

保护区域和保护措施。

特别敏感海域的申请没有严格的空间范围限制, 只要符合国际海事组织规定即可申请。特殊区域制度则只为保护封闭和半封闭海域, 特殊区域的认定范围需符合公约规定。一海域被设立为特别敏感海域, 该沿海国即可采取国际海事组织权限范围内可行的一切措施, 不论该措施是否在现有的法律条文中。而特殊区域所能采取的保护措施必须是在国际海事组织专门为特殊区域设定的、MARPOL73/78公约允许的范围内。

简言之, 两种制度相比, 特别敏感海域制度认定标准和程序更简单、保护范围更广、保护措施更多、限定条件更少。因此, 沿海国希望采取比现有法律文书中规定的更高标准的保护措施, 可以考虑申请设立特别敏感海域。

特别敏感海域制度与海洋保护区制度

异同点：

特别敏感海域制度与海洋保护区 (MPA) 制度的目的具有一致性。

① 均致力于通过控制人类对海洋的破坏活动, 保护海洋生态系统, 防止海洋环境进一步恶化, 促进海洋经济持续健康发展。

② 两种制度在认定标准方面也具有相似性。2008年《联合国气候变化框架公约》会议采纳了一组鉴定深海重要生态和生物区域的标准, 包括:稀有性, 生物多样性、多产性, 脆弱性、敏感性、难修复性等。这些标准与特别敏感海域的认定标准具有很大的相似性。

两种制度也存在诸多差异。

① 特别敏感海域制度以特定活动为基础, 采取措施, 实现保护目标;海洋保护区制度则是以特定区域为基础, 采取保护措施实现目标。海洋保护区制度是一种通过法律或其他有效方式建立的, 主要保护海岸潮间带或潮下带陆架区域内覆水区域、动植物资源及历史文化价值的制度, 其核心是采取科学、有效的保护措施, 保护和管理海洋区域 (包括与海域相连的海岸带保护区) 内特殊地理条件、生态系统和海洋资源。

② 特别敏感海域设立除满足《指南》中规定的三个标准之一, 还要符合一个重要因素, 即该海域内船舶运输发达, 海域生态环境极易受到海上航运的破坏。因此, 如果该海域不存在航运活动, 或是航运活动不足以对该海域独特的生态系统造成破坏, 那么特别敏感海域制度就会失去其存在或应用的基础。海洋保护区制度则不同, 海洋保护区海域内独特的生态环境、稀有的海洋资源在一段时间内是稳定存在的, 海域内航运活动的减少或消失, 不影响利用海洋保护区制度保护其生态和资源。

利弊分析：

特别敏感海域制度和海洋保护区制度作用基本相同。

①二者都是在特定区域内, 采取限制排放、禁止污染等措施, 保护海洋生态系统, 防止海洋环境污染。

②海洋保护区制度在保护特殊海域生物资源与生态环境方面也发挥着重要作用。

两种制度也都存在弊端。

①特别敏感海域制度是一项新制度, 其发展过程中存在诸多博弈, 该制度还需要不断改进完善。

②海洋保护区制度实践较早, 也较为成熟, 但在其发展过程中存在一些问题。

特别敏感海域在渤海海域的适用

对特别敏感海域制度, 欧美和大洋洲国家的研究起步更早、更成熟, 目前已设立的16个国际特别敏感海域绝大多数归属于欧美及大洋洲沿海国家, 中国还没有。中国作为发展中的海洋大国, 随着日益增多的海洋开发利用活动和日趋严重的海洋环境污染问题, 为实现海洋的可持续利用和污染防治, 中国申请建立特别敏感海域的计划必须尽快提上日程。

建立渤海特别敏感海域的必要性

渤海面积约7.8万平方千米, 油气、港口等资源丰富。近年来, 渤海开发利用活动日益增多, 渤海海域正面临着严重的环境污染, 其可持续利用能力不断下降, 严重威胁着环渤海地区的经济发展和人民健康, 因而, 采取有效的、有针对性的环境保护措施已刻不容缓。

渤海海域航运繁忙, 船舶排放和事故污染对渤海环境的影响巨大, 环渤海经济的快速发展也加重了污染风险。如果将渤海海域认定为特别敏感海域, 中国就可根据实际情况选择强制报告、强制引航等更有针对性的海洋环境保护措施, 可以大幅减轻航运给渤海海域带来的环境压力。因此, 为恢复和保护渤海海域生态环境, 将该海域申请认定为特别敏感海域是十分必要的。

建立渤海特别敏感海域的可行性

渤海是中国内海, 海域内拥有完整复杂的生态系统。但海域内水交换能力弱、自净能力差, 易受人类活动和航运活动的影响。同时, 渤海又是中国环渤海经济圈的基础支撑, 是中国北方大部分地区的重要出海口, 航运发达, 国际海事活动频繁。而且, 该海域具有重要的科学研究、教育价值和历史价值。对照《指南》分析可知, 渤海海域至少符合“生态、社会文化和经济、科学和教育”其一, 甚至同时符合全部三项特别敏感海域设立标准, 申请认定渤海海域为特别敏感海域完全可行。

建立渤海特别敏感海域的选址及建议

渤海海域有三个子海域:辽东湾、渤海湾、莱州湾。其中, 申请认定为特别敏感海域最合适的海域应是北黄海西部, 即山东半岛的成山角与丹东大鹿岛之间连线以西的海域, 包括整个渤海湾在内。该海域人类活动频繁, 海上航运繁忙, 船舶污染事故对该海域的环境危害极大。2009—2015年, 渤海威海海域、天津海域航行船舶油污严重, 对该海域生态、动植物均造成巨大危害。该海域需要尽快采取保护措施, 防止其生态污染及恶化, 所以, 申请认定该海域为特别敏感海域是非常适宜和紧迫的。

针对渤海海域申请建立特别敏感海域提出以下建议: (1) 根据国际海事组织的规定, 组织专家调研、论证, 提出应采取的保护措施。例如, 禁止该海域内航行船舶以任何形式向该海域排放污染物;对在特定区域航行的船舶采取强制报告制度;对通过重点水域附近的船舶采取避航或强制引航等措施。(2) 相关部门应当积极筹备, 及时申请认定渤海海域为特别敏感海域。相关人员与专家应当紧跟国际海事组织有关特别敏感海域认定的计划, 看准时机提交申请报告, 尽快实现中国渤海海域成为特别敏感海域。

特别敏感海域在南海海域的适用

 建立南海特别敏感海域的必要性

南海海域约350万平方千米, 海洋资源丰富;地理位置优越, 与太平洋、印度洋相通, 是东南亚航运的“黄金水道”, 也是欧洲、亚洲和非洲重要的海上石油运输线, 船舶污染不断加剧。最主要的是, 南海战略地位十分重要, 美国、日本等国的干涉, 周边国家肆意争夺, 导致该海域冲突不断、人类活动频繁、污染加重, 但无国治理保护。只有中国作为负责任的大国, 致力于通过在南海建立特别敏感海域, 有效保护南海海域生态环境, 维护中国在南海的主权。中国申请建立南海特别敏感海域, 对该海域生态稳定、资源保护、国家航运利益和战略安全的保障, 都具有极其重要的现实意义。在南海海域建立特别敏感海域的必要性显而易见。

建立南海特别敏感海域的可行性

南海海域符合国际海事组织规定的三个认定标准, 建立南海特别敏感海域完全可行。

（一）符合生态标准。

南海海域生态环境符合国际海事组织关于申请特别敏感海域规定的生态学标准 (生态学标准:该海域生态系统具有唯一性、依存性、代表性、多样性、多产性、自然性、完整性和脆弱性) 。例如, 南海珠江口水域, 拥有丰富的生物资源, 种类繁多, 并且珠江口水域具有独特、完整的海洋生态系统。该水域的红树林、珊瑚礁等生物群落与生态环境具有极高的依存性。同时, 该水域人为破坏和船舶航运污染日益严重, 若不尽快采取措施进行保护, 该水域的生态环境破坏将不断加剧、难以恢复。

（二）符合社会文化和经济标准。

社会文化和经济标准即要求该海域生态环境对人类社会的经济、文化等方面具有非常重要的作用。南海海域的经济价值体现在该海域蕴藏丰富多样的资源, 例如, 渔业资源和油气资源, 其经济价值日益凸显, 不可估量。同时, 南海地理位置优越, 风景独特, 古遗址、石刻岩画等人文旅游资源集聚, 具有较高的旅游价值。

（三）符合科学和教育标准。

即该海域有很高的科研价值, 或对历史研究具有重大意义。南海拥有许多宝贵的海洋文化资源, 例如, 珠海宝镜湾摩崖石刻画、宋代沉船“南海1号”等都具有重要的科研价值, 可为海洋考古、海洋文学史等研究提供参考。

南海海域建立特别敏感海域的难点及建议

难点

关于具体选址, 南海海域最适合建立特别敏感海域的区域应当是生物多样性最丰富, 受人类活动影响最大和船舶航运量最大的区域。有学者提出, 三项指标均居世界各海洋水域之榜首, 符合建立特别敏感海域的各项标准的区域范围大约是在东经105°31′48″~109°4′48″, 北纬3°14′24″~9°7′12″, 中心位于东经107°56′34.8″, 北纬6°44′16.8″, 面积约46 840平方千米。在建立特别敏感海域必要性、可行性均已满足, 选址也可基本确定的情况下, 具体实施起来困难重重, 主要有以下几个难点。

难点一: 政治共识阙如。

南海主权争端从未休止, 近年来更是愈演愈烈, 主权争端使得区域内合作困难重重, 因而南海海域环境保护的区域合作长期未达成共识。而南海海域建立特别敏感海域必然会涉及一些尚未得到国际公约和法律规定的问题, 例如, 管辖划分、法律执行和违法认定等, 造成区域合作缺乏政治共识。如果中国率先在国际海事组织会议中提出在南海海域建立特别敏感海域的提案, 日本、韩国等A类理事国的消极态度, 以及菲律宾、马来西亚、泰国等亚洲C类理事国也会根据各自的利益提出一定的异议, 都会成为中国申请建立南海特别敏感海域道路上的阻碍。达成政治共识、实现区域合作对中国提案的通过具有至关重要的意义。

难点二: 配套措施缺乏。

若中国申请建立南海特别敏感海域, 必须按照规定在申请报告中提供配套保护措施, 但目前, 南海地区环境评估、海上救援、污染应急处理等配套措施空缺或不完善, 阻碍了南海特别敏感海域申请工作的开展。

难点三: 技术条件障碍。

特别敏感海域的选址、环评等关键环节都需要专家充分调研和技术论证。由于专家稀缺、技术限制, 中国缺乏高质量的提案, 难以引起关注和认可。如何突破技术障碍, 制订高质量、易通过的提案, 是中国建立南海特别敏感海域的又一难点。

建议

中国申请建立南海特别敏感海域困难颇多, 但经济快速发展的需要, 以及南海自身优势的凸显, 各国对南海的开发利用不断深入, 南海海域内环境污染不断加剧, 终将丧失其可持续利用力。因而, 中国必须迎难而上, 加快建立南海特别敏感海域的步伐, 兹提出以下建议。

建议一: 针对“政治共识阙如”。

面对争议, 中国应始终坚持“主权在我, 搁置争议, 共同开发”的原则。在海上丝绸之路加快实施的背景下, 中国更应表现大国风范, 积极倡导并邀请南海周边国家搁置争议、加强合作, 共同申请南海海域为特别敏感海域, 并逐步争取更多国家的支持。可根据“先易后难”原则分步申请, 先申请敏感性较低的中部海域, 再申请敏感性较高的南部诸岛水域。中国申请提案中应强调全球海洋生态保护、航运安全和海洋资源的可持续利用, 强调人类共同利益, 弱化主权纠纷, 争取通过区域合作和国际立法共同保护南海水域。

建议二: 针对“配套措施缺乏”。

根据国际海事组织的规定, 组织专业人员研究提出配套保护措施, 例如, 在南海重要海域实施船舶零排放措施, 禁止船舶向海域排放污染物;对进入西沙群岛、黄岩岛等重点海域的油轮采取溢油风险预警制度;定期组织沿岸国开展防污防灾演练。中国还可以采取动态区域监管措施, 对途经南海特别敏感海域的船舶实施远程识别、跟踪, 实现海域内船舶有序航行。

建议三: 针对“技术条件障碍”。

加大对南海海域环境保护的人、财、物的投入, 加大科研力度, 成立南海专题研究组, 专门研究建立南海特别敏感海域的相关工作。特别敏感海域认定程序复杂漫长, 前期准备工作复杂、繁重, 需要集合多方技术力量, 合作拟定高质量提案。同时, 专题组需要持续关注国际海事组织有关特别敏感海域设立的最新动态, 适时调整工作方向, 确保提案符合规定, 争取尽快顺利通过。

结论

在中国申请认定渤海海域和南海海域为特别敏感海域的研究和实践方面, 仍存在许多困难, 例如, 研究尚浅、技术不足、经验缺乏等。但必须意识到, 渤海海域、南海海域对中国当前和未来经济发展都具有十分重要的作用, 而近年来因海上航运活动引起的两海域环境污染日趋严重, 已制约了区域经济的发展, 危害到当地人民的权益。因此, 中国必须尽快建立两海域的特别敏感海域, 采取相关保护措施, 给予及时有效的特别保护。两海域建成特别敏感海域后, 对该海域的海洋环境保护、航行安全和维护中国国家权益意义重大。

文章来源：原刊于《生态经济（Ecological Economy）》，2018年09期（本文选录时有删改）

作者：葛勇平，河海大学法学院，教授；许蓉蓉，河海大学法学院，国际法学者

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