日前，中办、国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》印发，提出了自然资源资产产权体系、自然资源资产产权主体、自然资源调查监测和自然资源确权登记等九方面的改革任务，目标是到2020年“基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度”。

2017年9月，中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》也提出“到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成”。

那么，聚焦国家公园的自然资源产权制度建设，两项政策文件又有哪些协同要求呢，目前的进展情况又如何？

下面，就让小编逐类为大家进行梳理。

1

关于自然资源资产产权体系

“处理好自然资源资产所有权与使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上，优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理。”

——《建立国家公园体制总体方案》

“推行集体林地所有权、承包权、经营权的三权分置运行机制，落实所有权，稳定承包权，放活经营权，充分发挥“三权”的功能和整体效用。”

——《关于进一步放活集体林经营权的意见》（2018年）

目前进展：

湖南南山国家公园试点区正在推进集体林“三权分置”改革，已接近尾声；钱江源国家公园试点区正在探索开展集体林地地役权改革工作。

2

关于自然资源资产产权主体

“国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门直接行使。已批准的国家公园试点全民所有自然资源资产所有权具体行使主体在试点期间可暂不调整。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。”

——《建立国家公园体制总体方案》

目前进展：

东北虎豹国家公园试点区的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使；三江源国家公园试点区探索了委托省级政府代理行使自然资源资产所有权的管理模式。

3

关于自然资源调查监测

“统一组织实施全国自然资源调查，掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“完善监测指标体系和技术体系，定期对国家公园开展监测。构建国家公园自然资源基础数据库及统计分析平台。”

——《建立国家公园体制总体方案》

目前进展：

成立了国家林业和草原局东北虎豹监测与研究中心，同步开通了东北虎豹国家公园自然资源监测系统；三江源国家公园试点区启动了“星空地一体化生态监测及数据平台建设和开发应用”建设；钱江源国家公园试点区启动了“生态保护与监测工程(通讯与监测-森林防火视频监控)”建设；祁连山国家公园试点区启动了“天地一体化监测体系”建设。

4

关于自然资源确权登记

“重点推进国家公园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河重要生态空间确权登记工作，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“按照自然资源统一确权登记办法，国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确。”

——《建立国家公园体制总体方案》

目前进展：

目前查清了三江源、祁连山、湖南南山、福建武夷山、东北虎豹等5个国家公园试点区的权属界线、资源状况，划定了12万余个不同类型的自然资源地块，叠加并记载了生态保护红线、土地利用总体规划、国家公园功能区划及其他专项规划等公共管制要求。

5

关于自然资源整体保护

“探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度，构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制，加大重点生态功能区转移支付力度，健全国家公园生态保护补偿政策。鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。鼓励设立生态管护公益岗位，吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育等。”

——《建立国家公园体制总体方案》

“对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，原则上在所在县域范围内补划，确实无法补划的，在所在市域范围内补划。”

——《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（2019年）

目前进展：

三江源国家公园试点区全面实现了生态管护公益岗位“一户一岗”，并在澜沧江源园区启动推行了生态体验特许经营活动；钱江源国家公园制定发布了《钱江源国家公园山水林田河管理办法》和《钱江源国家公园特许经营管理暂行办法》；湖南省印发了《关于建立湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》。

6

关于自然资源资产集约开发

“深入推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，加快出台国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用制度改革方案。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“按照自然资源特征和管理目标，合理划定功能分区，实行差别化保护管理。”

——《建立国家公园体制总体方案》

“国有天然林和公益林、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家沙漠公园的国有林地和林木资源资产不得出让。”

——《关于全民所有自然资源资产偿使用制度改革的指导意见》（2016年）

目前进展：

各国家公园试点区均对试点范围进行了分区管控，拟对不同功能区进行差别化管理。但不同试点区的功能分区类型有所差别，暂未实现统一。

7

关于生态系统修复

“在国家公园体制试点区、山水林田湖草生态保护修复工程试点区、国家级旅游业改革创新先行区、生态产品价值实现机制试点地区等区域，探索开展促进生态保护修复的产权激励机制试点，吸引社会资本参与生态保护修复。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“生态系统修复坚持以自然恢复为主，生物措施和其他措施相结合。国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制。”

——《建立国家公园体制总体方案》

“开展山水林田湖草生态保护修复工程，着眼于国家重点生态功能区、国家重大战略重点支撑区、生态问题突出区，坚持保护优先、自然恢复为主，进行系统性、整体性修复，完善生态安全屏障体系，提升生态服务功能。”

——《重点生态保护修复治理资金管理办法》（2019年）

目前进展：

各国家公园试点区分别启动了林地清收还林、生态廊道建设、外来物种清除、茶山专项整治、裸露山体生态治理等工作，初步探索了相关产业退出机制。

8

关于自然资源资产监管

“建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“严格落实考核问责制度，建立国家公园管理机构自然生态系统保护成效考核评估制度，全面实行环境保护“党政同责、一岗双责”，对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。”

——《建立国家公园体制总体方案》

9

关于自然资源资产产权法律体系

“研究制定国土空间开发保护法。加快完善以国家公园为主体的自然保护地法律法规体系。”

——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

“研究制定有关国家公园的法律法规，明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则，确定国家公园管理主体，合理划定中央与地方职责，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。”

——《建立国家公园体制总体方案》

目前进展：

正在开展国家公园立法研究，形成了《国家公园法（草案）》专家建议稿；三江源、武夷山、神农架3个国家公园条例已印发实施；三江源国家公园试点区编制发布了《三江源国家公园管理规范和技术标准指南》；钱江源国家公园试点区编制发布了《钱江源国家公园建设和管理规范》；东北虎豹国家公园试点区制定了国有自然资源资产管护、有偿使用、调查监测、资产评估等管理制度。

结语

2020年，不仅我国的国家公园体制建设和自然资源资产产权制度改革将初见成效，同时诸多有力生态保护举措也将陆续出鞘试锋。

按规划，这一年我国要基本建立生态保护红线制度和全民所有自然资源资产有偿使用制度（《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《关于全民所有自然资源资产偿使用制度改革的指导意见》）；要初步建立多元化补偿机制（《关于健全生态保护补偿机制的意见》）；要全面完成全国自然保护区范围界限核准和勘界立标（《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》）；还要制定新的全球生物多样性十年保护目标（《生物多样性公约》第15次缔约方大会，昆明）。

道阻且长，行则将至。2020年，注定是令人期待的一年！

作者：张小鹏、王梦君（国家林业局昆明勘察设计院）

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