21世纪海上丝绸之路对欧盟的安全影响及应对建议

原标题：【重磅】斯德哥尔摩国际和平研究所：21世纪海上丝绸之路对欧盟的安全影响及欧洲该如何应对

引子：

斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）和弗里德里希·艾伯特基金会（FES）联合发布的本政策报告是2017年2月发布的关于丝绸之路经济带的报告的后续，着重分析了“一带一路”倡议下21世纪海上丝绸之路带来的安全影响。上一份报告考察了丝绸之路经济带对陆地上穿越的两个战略性区域（中亚和南亚）带来的安全影响。本报告则着重考查21世纪海上丝绸之路对穿过的两个战略性海域带来的安全影响，即中国南海区域和印度洋地区。本报告的结论包括21世纪海上丝绸之路带来的安全影响、如何影响欧盟的利益以及对欧盟提出的应对建议。但研究结果对于欧盟以外的利益相关方而言也具有重要意义和政策参考价值。

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主要发现和建议

第1章分析了21世纪海上丝绸之路范围和战略演变，以及支撑21世纪海上丝绸之路的中国经济、政治和安全因素。21世纪海上丝绸之路涉及的地理范围已经不断扩大到新的水域。其战略演变最近出现的新特点是更加注重共同海上安全合作和“绿色”发展。特别是当与丝绸之路经济带相连时，21世纪海上丝绸之路旨在填补互通互联方面存在的巨大缺口，并且在规模、速度和投入上在全世界尚无可与之相媲美的倡议。虽然在地区发展、互通互联和合作方面肯定会产生积极的附带利益，但一些国家也担心21世纪海上丝绸之路可能会带来安全影响。在这些影响中，中国获得一些具有战略意义的海港可能会被中国用作为日益壮大的远洋海军提供后勤补给。

21世纪海上丝绸之路注定要服务于中国一系列的核心利益，其中就包括发展价值超过1.2万亿美元的海洋经济、改善粮食和能源安全、保护海洋运输通道并促进通道的多样化、维护领土主权以及增强国际话语权。21世纪海上丝绸之路已拓展了中国的海洋战略空间，使其走出封闭的近海，并且使中国及21世纪海上丝绸之路参与国可以共同塑造不断调整的全球海洋秩序。在这种重建过程中，中国与历史上的大国和现有大国一样，正在努力减少破坏性因素对其关键供应链造成的影响。21世纪海上丝绸之路也具有这样的功能，并非异类。该倡议将使中国能够建立起抵御经济或外交孤立的能力，从而避免被外界孤立时国内经济和稳定受到的负面影响。然而，与此同时，由于一些投资流向脆弱国家，中国正面临巨大风险，这可能会对中国努力保护的国内经济造成负面影响。

在第2章中，报告详述了21世纪海上丝绸之路如何与各国进行互动，以及中国南海和印度洋地区的安全动态。以21世纪海上丝绸之路为标志的中国海上复兴，使得安全局势业已复杂的中国南海和印度洋地区安全形势更加错综复杂。这两个区域与丝绸之路经济带上的最具战略意义的地区相比，域内和域外行为体的竞争更加激烈。在中国南海，21世纪海上丝绸之路对东盟大部分地区具有吸引力，因为东盟对改善互通互联、获得经济机会以及与中国保持良好关系非常感兴趣。不过，21世纪海上丝绸之路受到业已存在的海洋和领土争议的影响，并且会对这些已有争议带来新的影响。这会影响到此前与中国在南海问题上存在争议的东南亚国家接受中方提议的意愿。其中，越南和菲律宾两国对中国在南海地区的投资感到有些担忧。除此之外，21世纪海上丝绸之路有时也会使中国与域内国家之间现有的紧张关系变得更加紧张。这使得我们看到一种动态摇摆，一方面域内国家与中国搁置领土争端，共同致力于海上经济发展，另一方面一些域内国家又对中国在该区域内足迹的不断增多和加强军备感到更加担忧。当美国在区域的介入存在不确定性，该区域整体上缺乏有效的区域安全架构，东盟凝聚力不足，一些国家感到很担忧，因为他们对中国如何看待本地区的安全愿景、大国在区域内的角力会对他们的本国安全造成什么样的影响感到很不确定。

在印度洋地区中，21世纪海上丝绸之路加上丝绸之路经济带，旨在将这一海域与欧亚腹地以及中国西部连接起来，形成一个生产和贸易网络。这是史无前例的举措，必将有助于中亚内陆地区的对外开放，改善南亚的互通互联，并且加强欧亚经济一体化和安全合作。因此，21世纪海上丝绸之路可以将印度洋地区重新塑造成一个连接各处的全球公共区域，从而带来一系列新的经济机会。21世纪海上丝绸之路已开始造成各方在本地区的发展援助和互通互联方面展开日趋激烈的竞争。虽然这可能是一个积极的趋势，但在这个多利益攸关方共同存在的复杂区域内，21世纪海上丝绸之路会导致军备竞赛和海上竞争的加剧，特别是中国与已有的四方，即美国、印度、日本和澳大利亚之间的竞赛和竞争。通过“一带一路”将欧亚地区复杂的陆地和海上安全空间连接在一起，中国很可能不得不在印度洋地区安全事务中发挥更大的作用，正如在缅甸、马尔代夫和巴基斯坦已经发生的事件中一样，中国的作用需要更加突出。这种动态变化有助于在中国与印度之间形成前所未有的安全互动。此外，21世纪海上丝绸之路可能帮助中国成为印度洋地区常驻的一支军事力量，削弱美国作为主要的安全保护伞所发挥的作用，并且对印度的一些安全诉求带来影响。然而，问题在于，这是否会带来可持续的美印中共同负责印度洋海域安全的局面，或是有欧盟或欧盟位于印度洋的个别成员国参与的替代方案，我们还拭目以待。在此过程中，21世纪海上丝绸之路的发展可能会导致域内和域外行为体都增加地缘战略提议和展示军力。

第3章评估了欧盟的安全利益，特别是在21世纪海上丝绸之路影响的背景在南海地区和印度洋的海上安全利益。在此背景下，报告探讨了欧盟与中国和地区利益相关方进行安全和经济合作可能采用的途径。虽然21世纪海上丝绸之路的目标是服务中国的核心利益，但是这些目标也不并无过分，而且其中几个目标还与欧盟海上安全战略（EUMSS）以及欧盟的全球战略当中的目标相重叠。其中包括促进全球海洋经济的可持续增长、改善局部和区域互联互通、在海洋经济“绿色”发展方面促进国际合作以及促进海上安全和稳定等。的确，通过这条21世纪海上丝绸之路，中国将越来越多地需要确保沿线各国和各地区稳定，以维护其自身利益。毕竟，“一带一路”很可能继续成为中国外交政策的一条主线。在某些情况下，这肯定会产生积极的结果，但这种重叠和交叉可能涉及到治理模式、发展方法、商业标准和人类安全等方面，并不一定总是符合欧盟的规范和价值观。

总体上看，根据第1章和第2得出的结论，当前版本的21世纪海上丝绸之路从中期和长期角度来看，可能给欧盟带来的安全挑战多于解决方案。主要原因是先前一些海上争端和紧张局势依然存在，中国南海和印度洋地区具有多利益相关方参与的特点，并且21世纪海上丝绸之路会产生一些“一带一路”倡议目标中未曾提及的安全影响。这些影响是中国方案和（域外和）域内利益相关方对21世纪海上丝绸之路接受程度共同作用的结果。欧盟和志同道合的利益相关方应考虑寻找可以解决这些挑战的途径。在理想的情况下，欧盟和中国可以寻求更多开展海上安全合作的机会，虽然下文的建议表明，在21世纪海上丝绸之路框架下这样的合作可能会受到限制，或者至少需要更多的对话和创造性思维。唯一的例外是，和中欧在丝绸之路经济带上的合作一样，联合国可持续发展目标可以为双方合作提供很多机遇。与丝绸之路经济带一样，“21世纪海上丝绸之路”也是摸着石头过河。因此，如果欧盟采取鼓励和限制并举的做法，中国可能会愿意接受对倡议的些许调整。即便不是调整目标，那么至少调整一些现有做法还是可行的。

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对欧盟提出的建议

1、总体而言，需要进一步实现一体化发展。在欧盟与东南亚以及印度洋地区国家合作过程中，一体化发展应处于欧盟强调的安全、包容和稳定原则的核心位置。虽然欧盟还要继续追求民主和人权理想，但如果欧盟不能更好地考虑到地区和国家的需求及其增长的愿望，那么在中国通过21世纪海上丝绸之路进一步参与地区事务的过程，欧盟将逐渐被边缘化。

2、不要将区域作为一个整体进行考查，而需要评估每个国家所处的非传统安全和传统安全环境，以及各部门的投资氛围，欧洲应当采取这种的做法。由于这种方法会导致经济合作和战略接触会交织在一起，因此应该设计出新的地缘经济和地缘战略合作平台。

3、在南海地区，如果中国通过21世界海上丝绸之路获得更大的经济、金融、外交和军事存在，随着时间的推移，中国可能会获得实现其海洋要求的筹码，从而可能影响欧盟海上运输通道的安全和航行自由。这是一条红线，建议欧盟与中国、东盟以及其他利益相关方进行讨论，以表达其关切以及利益相关方针对中国南海所设想的有关海上安全的具体细节。目前正在处理航行自由问题的欧洲国家应带头处理这一问题。

4、强烈建议欧盟进一步关注南海，特别是印度洋地区的海上安全。这两个地区对欧盟的外交、经济和安全利益所具有的重要影响不言自明。考虑到21世纪海上丝绸之路会带来安全影响，欧盟应当提出积极的战略政策提案，以应对印度洋-太平洋联通对于区域的长期稳定造成的影响。首先，欧盟可与利益相关方就此话题举办的一系列1.5轨研讨会。

5、在印度洋地区中，欧盟应密切关注海上安全局势的发展，尤其是中国和已有四方的互动。欧盟不应该选边站，而应该支持通过和平的方式逐步建立起新的地区安全安排，其中应包括欧盟在本区域内的成员国。同时，欧盟应有策略地利用印度洋地区的海上和陆地安全空间联通和相互作用这一事实，促进欧盟的经济、外交和安全利益。

6、考虑到中国和已有四方之间关系有可能日趋紧张，参与本项目印度洋地区研讨会的南亚专家积极呼吁欧盟发挥更大的作用，在区域内发挥海事安全协调员的职责。在听取该地区这些建议后，欧盟需要考虑多个切入点。环印度洋区域合作协会可以促进经济合作，而加勒对话和印度洋海军研讨会可以为海军官员提供交流的平台。

7、鉴于打击海盗、反恐和为欧盟与印度洋之间的大量贸易提供安全通道是所有行为体都高度关注的优先事项，欧盟可以建立和维护“行为守则”方面发挥核心作用。可以建立与亚太地区安全合作理事会相似的二轨平台，或将域外行为体进行战略分组，建立双边、三边或者四方对话机制。

8、欧盟在东南亚和南亚有许多地方派驻使团，可以对这些使团进行调整，以便与当地利益攸关方一起参与21世纪海上丝绸之路项目。这样做可以更好地确保经济和安全合作是协调的、可持续的，且考虑到当地需求和安全利益、捕鱼权和资源勘探等利益。

9、欧盟的安全利益可能通过经济途径间接得到满足。一个例子是，欧盟企业和成员国将从建设加强版的“集群国际化”（通过加强欧洲产业集群和商业网络合作，使欧洲引领新领域的国际合作，促进欧洲中小企业融入全球价值链。）当中受益于联盟的建立，以强化规模经济，在21世纪海上丝绸之路沿线项目的竞标中扩大优势。这也有助于21世纪海上丝绸之路项目投标和招标程序的开放，为东南亚和印度洋地区国家经济特区的整合奠定基础。

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图1 21世纪海上丝绸之路的安全影响——中国南海地图