海上安全:上海合作组织合作的新领域

来源:《国际问题研究》2018年第3期    发布时间:2018-06-08 11:27:27 

〔提   要〕作为地区性的政府间国际组织,上海合作组织是全球安全治理的重要机构,但其海上安全功能却尚未得到开发和重视。当前,上合组织扩充海上安全功能已可“顺水推舟”,成熟的组织机制、首次扩员带来的机遇、成员国间已有的合作基础以及成员国间的互补性和互助性等都为该组织扩充海上安全功能提供了有利条件。不过,海上安全威胁的日益增多、海上安全合作重点的把握、地缘政治矛盾的复杂化以及美日等域外大国的干预等问题也将会在不同程度上阻碍上合组织的海上安全合作。放眼未来,上合组织成员国可适时在海上安全重点领域开展合作,妥善处理相关矛盾,加强与其他国家和国际组织的合作,共同建设海洋安全共同体。
〔关 键 词〕上海合作组织、全球治理、海上安全合作
〔作者简介〕贺鉴,中国海洋大学法政学院教授、海洋发展研究院高级研究员
                        王璐,中国海洋大学法政学院海洋政治研究所研究助理
〔中图分类号〕D814.1
〔文献标识码〕A
 
上海合作组织历经近17年发展,已在联合反恐、打击“三股势力”、解决边界争端和处理跨国犯罪等方面取得显著成效,成为全球安全治理的重要力量。扩员之后,上合组织成员国面临的安全威胁已不仅仅来源于内陆,海上安全威胁也应引起重视。各成员国应适时将目光投向海洋,逐步加强海上安全合作。
 
一、扩充海上安全功能的必要性
 
上合组织旨在维护本组织各国所在地区的安全和稳定,共同应对新威胁和新挑战。[2]自成立以来,上合组织的功能已覆盖政治、安全、经贸、人文等各个方面,并取得了丰硕的成果。但需引起注意的是,上合组织的安全合作大体沿内陆方向展开,尚未涉及海上安全。随着扩员和所面临形势的变化,上合组织成员国需要“继续挖掘合作潜力”和“不断扩展合作空间”,海上非传统安全无疑是重要的合作选项。
(一)契合各成员国自身的海洋权益与共同利益
开展海上安全合作有利于上合组织成员国更好地应对海上安全威胁,维护自身海洋权益。上合组织成员国多内陆国家,其面临的陆上恐怖主义、国家间边界争端和非法移民等陆上安全问题不少,因此,成员国间此前开展的安全合作多从陆地方向展开。但事实上,上合组织成员国当前面临的海上非法移民、贩卖毒品、海盗袭击与海上恐怖主义等非传统安全威胁不断增多,中国、俄罗斯、印度、巴基斯坦等国形势严峻自不必说,即便是深处内陆的中亚国家在里海[3]水域也面临一定的非传统安全威胁。[4]
开展海上安全合作符合上合组织成员国的共同利益,不论其为内陆国抑或沿海国。就内陆国而言,依据《联合国海洋法公约》,内陆国享有“出入海洋的权利和过境自由”[5],但实际上中亚几个内陆国的合法海洋权益很少得以实现。加强海上通道安全合作有利于提高中亚内陆国在里海水域进出口贸易往来的安全性,同时中亚内陆国可以通过上合组织内沿海国的帮助为本国开辟新的海上进出口通道。中亚内陆国还享有一定的间接性海洋权益。例如,加强海洋环境保护有利于改善海洋水体环境,促进海洋资源的有效利用与海洋气候的稳定,对全球海洋治理和气候治理起到积极作用,这必然也符合内陆国的利益。就上合组织成员内的沿海国而言,中、俄、印、巴为陆海复合型国家,都面临着较为严重的海盗、海上通道安全、海洋生态环境破坏等问题,开展海上安全合作有利于提升其应对海上威胁和挑战的能力,也符合各国的共同利益。
(二)参与全球海洋安全治理的需要
自成立至今,上合组织已成为打击“三股势力”、协调成员国间矛盾、维护地区安全稳定的重要机构。然而,当前上合组织的功能仍局限于陆上安全治理方面,其在全球海洋治理[6]中的功能尚未被发掘。全球海洋治理包括海洋军事安全、海洋政治安全等传统海洋安全治理和海上跨国犯罪、海盗、海上恐怖主义、海洋经济安全、海洋生态环境安全、海洋人道主义安全等非传统海洋安全治理。近年来,源自中东地区的海上恐怖主义问题日益严重。从2015年起,“伊斯兰国”极端组织在中东地区遭各国严厉打击,现已濒临溃散。该组织不得不采取外线扩张战略,逐渐将阵地转向自然环境复杂、行政监管较弱的海洋,[7]其成员通过偷渡等方式流散至其他沿海地区发展势力。随着海洋的重要性逐渐突出,海洋安全治理将成为未来全球治理的重要领域。因此,上合组织未来应当开展海上安全合作,在全球海洋安全治理方面作出贡献。
 
二、拓展海上安全功能的可行性
 
经过多年发展,上合组织已具备扩充海上安全功能的相关条件,特别是印、巴的加入使成员国中沿海国比例明显提高,行动能力提升,基础条件已较为成熟。
(一)组织机制与功能成熟健全
经过近17年的发展,上合组织各项组织机制已十分成熟,内部制度与组织机构等相对健全,组织功能也不断丰富。在组织机构方面,除8个成员国之外,上合组织还设立了包括中亚、中东地区10个国家在内的观察员和对话伙伴。[8]上合组织定期召开国家元首会议、政府首脑会议、外交部长会议,并已设立起秘书处、反恐中心,组织机构完备。在内部制度方面,上合组织已签订了《上海合作组织宪章》《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《上海合作组织接收新成员条例》《上海合作组织程序规则》等,这些对解决成员国边界和能源争端等问题发挥了积极作用。在组织功能方面,上合组织在安全、政治、经济、人文等方面合作都已取得了良好成效,并且仍在不断挖掘新的合作空间,在双多边合作、军事演习、反恐合作方面也颇有进展。凭借已有的组织基础和优势,上合组织在海上安全合作方面大可“有所作为”。
(二)覆盖范围和沿海国比例增加
上合组织于2017年6月阿斯塔纳峰会决定给予印、巴成员国地位,实现成立以来的首次扩员,伊朗、白俄罗斯、土耳其等国也在不断寻求加入的机会。印、巴的加入对上合组织扩充海上安全功能意义重大。从地缘政治角度来看,扩员后,“上合组织的覆盖区域将从太平洋延伸至欧洲,从北极扩展到印度洋”[9],其所涉水域广阔、资源丰富且地缘价值突出。这为上合组织成员国提供了海上安全合作的地缘政治前提。从国家性质来看,印、巴的加入使上合组织成员国中沿海比例明显提高。扩员之前,中、俄虽为陆海兼备型国家,但由于其与中亚内陆国为陆上邻国,且上合组织以打击“三股势力”为目标,因而主要从陆上反恐等方面开展安全合作。扩员之后,上合组织成员国中沿海国所占比重已达1/2,这为其开展海上安全合作提供了必要的前提条件。
(三)成员国间已有双多边海上安全合作基础
虽然上合组织尚未从组织层面提及有关海上安全合作的议题,但成员国之间,如中俄、中印、俄印、中巴、印巴等,已开展海上安全合作。中俄互为友好邻邦,已开展较多海上安全合作。中俄已多次举行海上联合军事演习,双方在海洋科技、开发等方面也加强了合作。两国运输部于2013年签署了《关于海上航行安全和保护海洋环境合作谅解备忘录》,推动中俄在海上航行安全与海洋环境保护领域的合作进入全新阶段。[10]中印自2015年 5月签署《关于加强海洋科学、海洋技术、气候变化、极地科学与冰冻圈领域合作的谅解备忘录》以来在海洋、极地和气候变化研究合作方面取得显著成果。中俄印三国举行了多次外长会晤,其第十四次会晤联合公报指出:“中国、俄罗斯、印度承诺维护基于国际法原则的海洋法律秩序,所有相关争议应由当事国通过谈判和协议解决。”[11]俄印建立起“因德拉”系列军事演习机制,围绕反恐、反潜作战、打击海盗、歼灭非法武装等内容开展了多次联合演习。中巴于2015年4月签订《关于共建中巴联合海洋研究中心的议定书》,推动双方在海洋科学研究、海洋灾害管理、海洋环境与生态保护等领域的务实合作。此外,里海沿岸五国(俄罗斯、阿塞拜疆、伊朗、哈萨克斯坦和土库曼斯坦)于2016年6月签署《有关里海法律地位问题的联合政治声明》,[12]并正积极推进《里海沿岸国家运输合作协议》文本商谈工作,俄哈在打击恐怖主义和毒品走私等方面已开展相关合作。以上双多边海上安全合作已为从上合组织层面开展海上安全合作打下基础。
(四)成员国间的互补性与互助性
上合组织成员国间海上力量呈两种互补状态,即强弱互补和强强联合。在上合组织成员国中,中亚几个内陆国在海上力量建设方面极为薄弱,海洋科学技术落后,海洋经济发展滞缓,而俄、中、印三国在海洋军事力量、海洋经济、海洋科技等方面均处于较高水平。上合组织中的内陆国与沿海国可在海上力量、海洋资源开发与保护技术、海警协助等方面开展双多边合作,从而实现“以强带弱”,帮助中亚内陆国有效维护其在里海、公海及国际海底区域(简称“区域”)合法权益。上合组织内沿海国可以实现“强强联合”。中、俄、印等在打击海盗、海上非法贩运及海上反恐等方面经验丰富,若可借上合组织平台促成彼此间海上安全合作,将能充分发挥各自优势,并通过优势互补达到“1+1>2”的效果。近年来,中、俄、印、巴都对海洋权益较为重视,通过彼此之间的通力合作,各成员国可以在一定程度上维护自身在西太平洋、北冰洋、印度洋、阿拉伯海等地区的合法权益。
上合组织成员国的海上安全行动呈现互助性,内陆成员国可在沿海成员国的帮助下参与海上安全行动,沿海国可作为第三国或合作国为内陆国提供一定帮助。具体来看,中、俄、印、巴四国既可以担任“第三国”的角色,以“中间国”的身份促进内陆国与其他国家的海洋合作,如在别国海域过境通行等;四国还可以与内陆国加强在他国海域、公海和“区域”的合作,如反海盗、打击海上恐怖主义、“区域”科学研究、铺设管道设施等。
 
三、合作面临的挑战
 
上合组织在陆上安全合作方面经验丰富,但海洋与陆地的环境、背景差异较大,海上安全所面临的不确定性因素相对较多。上合组织成员国开展海上安全合作,存在一些挑战和阻碍。
(一)面临的海上安全问题错综复杂
当前上合组织面临的海上安全问题不仅包括传统安全问题,还包括非传统安全问题,这些问题呈现出数量激增、类型多样、难以根治等特点。一方面,上合组织中的沿海成员国均不同程度上面临与他国的海洋划界或岛屿争端等传统安全问题。另一方面,上合组织成员国面临着更加严峻的非传统安全问题,如海上恐怖主义、海盗、贩毒、海洋经济安全、海洋生态安全等问题。近年来,恐怖主义与极端分子回流、激增态势明显,海上恐怖主义、海盗事件不断增多,这些都对成员国在打击海上“三股势力”方面提出了挑战。同时,经贸摩擦、国家间因海洋资源的争夺而引发的矛盾事件也不断增多,各国在海洋资源开发与利用过程中导致的海洋环境破坏问题日益严重,这些非传统安全问题不容小觑。此外,上合组织成员国之间也存在一些摩擦,如何规避已有矛盾,针对错综复杂的海上安全问题开展有效合作,都对成员国提出了较高要求。
(二)海洋安全合作的着力点与重点不容易准确把握
虽然上合组织各成员国之间拥有双多边海洋合作基础,但成员国从上合组织层面上开展海上安全合作却尚未有过,海上安全合作需要各成员国积极摸索与相互配合。若要推动海上安全合作,面临着一系列预设性的问题,如上合组织可提上会议议程的安全事项有哪些;应首要推进的领域有哪些;深入推进的领域与应重点推进的领域有哪些;某些领域的问题是经双边合作还是多边合作解决等。当前,各成员国海洋总体实力都较为薄弱,且彼此间差距亦很大,这也在一定程度上加大了推进合作的困难程度。此外,上合组织各成员国面临的海洋问题各异,各国的着力点也有所偏差,这也可能使各国在商议合作方向上存在分歧,难以达成一致。
(三)内部矛盾可能对海上合作形成掣肘
上合组织成员国存在领土、水资源等争端,这些争端有可能外溢到海上合作,印巴矛盾及印度对中国进入印度洋的担心也可能会产生消极影响。首先,中亚国家之间存在复杂的边界争端[13]与激烈的水资源分配争端。这些历史遗留问题的持续发酵可能影响中亚国家之间的正常对话沟通,更无法谈及各方就海上安全合作达成共识。虽然中亚国家已就里海的开发与利用达成了一定共识,但未来很可能仍将围绕里海展开激烈争夺,这在一定程度上会阻碍成员国间海上安全合作的推进。其次,印巴矛盾可能会对在上合组织内推进海上安全合作产生不利影响。近年来,中国在印度洋的正当活动常遭印方曲解,印方对中国进入印度洋的戒惧之心一直难以消减。在此背景下,任何牵涉印度洋地区的海上合作议题均有可能会被印度强烈反对。
(四)美日等域外大国的干预
上合组织成员国之间若推动海上安全合作,将很可能会引起美、日等域外大国的阻止与干预。美国对上合组织的态度经历了从最初轻视到后来产生警惕和疑虑的过程。[14]美、日一度试图挑拨上合组织成员国之间的关系,美国先后推出了“大中亚计划”、“新丝绸之路计划”、“C5+1”机制计划,以拉拢中亚国家;日本则从2015年起便与中亚国家开始建立“C5+1”机制合作。[15]此外,美、日对印度的拉拢也将成为挑战上合组织成员国海上安全合作的不利因素。为了进一步拉拢印度,美国总统特朗普重提“印太战略”构想,印度对此虽诠释略有不同,但总体表示支持。在此背景下,不排除印度对上合组织海上安全合作出现游离状态。
 
四、推进海上安全合作的路径
 
开展上合组织海上安全合作必须正视挑战、注意把握节奏,积极稳妥地推进。
(一)选择重点合作领域开展合作
第一,海上警务与反恐合作。各成员国海上执法和安全主管机关应就共同打击海上跨国犯罪、海上毒品走私、海上非法移民与非法贩卖武器、贩卖人口等建立合作机制,交换相关情报,联合组织培训等。成员国定期开展海上联合反恐、反海盗演习,提升协同行动的能力。第二,海洋经济安全合作。近年来,上合组织各成员国面临的海运贸易摩擦、海洋渔业资源和油气资源开发的纠纷、航道安全等问题不断增多,为解决这些问题就必须加强海洋经济安全合作。沿海国之间、内陆国之间以及沿海国与内陆国之间应在港口停泊、船只补给方面相互提供优惠政策。各国还可开展国际海底油气管道与公海合法捕鱼保护等方面的合作。第三,海洋环境保护合作。各成员国应针对各自管辖海域的实际情形开展双多边海洋环境保护,如海洋科学研究、海洋气候保护、防止泄油合作等。这也要求海洋科技相对发达的成员国对其他成员国提供必要的技术转移,促进这些国家海洋环境保护的技术与能力的提升。第四,海洋社会安全合作。海洋社会安全合作涉及海上防灾减灾、海难救助等领域。成员国可建立联络机制并提升相关能力,在事件发生后能迅速作出反应。
(二)规避内部矛盾与域外干预,提高组织向心力
上合组织开展海上合作的前提与基础是组织内部拥有强大的向心力与凝聚力。
一方面,要处理好印巴海上矛盾、中亚国家间的矛盾与中印海上矛盾,并增强中俄战略互信。印巴双方在上合组织层面应以搁置争议、加强合作为主。印巴既然同为成员国,便应从大局出发看到两国共同面临的海洋威胁,在此基础上开展必要的海洋合作。与此同时,其他成员国也应在协调印巴关系方面发挥建设性作用,中印之间增强战略互信是重中之重。印度对中国进入印度洋抱有疑虑,中国则对印度介入南海争端高度警惕。中印双方应充分把握机会,加强政治沟通,以上合组织为平台进行非传统海洋安全合作有益于增强彼此战略互信。中俄两国是上合组织的重要力量,两国要发挥各自影响力促进成员国间的战略互信和矛盾化解。中俄应加强与印度的对话与沟通,为进一步推进中俄印海洋安全合作奠定基础。
另一方面,针对美、日等域外大国的威胁与挑拨,上合组织各成员国既要提高组织的凝聚力与决策能力,防范“颜色革命”,又要密切观察“印太战略”的发展态势,防止美日对上合组织海上合作的分化和阻挠。总之,扩员之后的上合组织各成员国应进一步凝聚“上海精神”[16],团结一致,增强互信,共同解决新问题、建设新机制、适应新变化,积极稳妥推进上合组织发展,打造上合组织“升级版”。[17]
(三)加强与其他国家和国际组织的合作
在全球化背景下,海洋安全已具备非零和性与联系性,某个国家或地区的海洋安全问题都可能对全球各个角落产生一定的影响。因此,对于上合组织而言,仅在成员国内部开展海上安全合作是远远不够的,还应与其他行为体加强合作。
一方面,上合组织在某一海域推进合作应与所涉及的相关沿海国加强协商与合作。各成员国在打击海盗、海上恐怖主义、非法贩毒时,应积极寻求周边国家的配合与支持,共同维护地区稳定。各成员国应尤其重视与上合组织的观察员国、对话伙伴国之间的海洋安全合作。这些国家多为上合组织成员国的周边邻国,在应对海洋安全威胁、维护海洋利益方面也有一定需求,争取其支持与配合较为容易。
另一方面,上合组织作为重要的国际组织,也要加强与其他国际组织,如联合国、国际海事组织[18]等全球性国际组织以及独联体、东盟、欧盟等地区性国际组织之间的合作。上合组织既要积极寻求这些国际组织的支持与配合,又要积极学习这些国际组织在解决海洋安全威胁、参与全球海洋安全治理等方面的经验教训,助力上合组织海上安全合作的顺利推进。
 
                                          【完稿日期:2018-5-4】
【责任编辑:曹  群】
 

 
 
 
[1] 本文为研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项“新时代中国特色社会主义思想指引下的海洋强国建设方略研究”(项目编号:18VSJ067)的阶段性成果。
[2] “上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言”,外交部网站,2017年6月9日,http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1469140.shtml。(上网时间:2018年4月24日)
[3] 关于里海是“湖”还是“海”的问题,当前未有定论。俄罗斯、伊朗、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、土库曼斯坦等里海沿岸国大多主张里海为“海”,但地理学界一般认为里海是世界上最大的“湖泊”,其属性为“海迹湖”。里海拥有与海洋相似的生态系统,蕴藏着丰富的油气和生物资源,航运业发达。
[4] 里海沿岸国近年来围绕里海油气能源与生物资源的争夺不断加剧,导致里海生态环境问题日益严重。此外,近年来,里海水域跨境非法贩毒事件也呈现激增之势。
[5] 内陆国在沿海国家的领海、毗连区、用于国际航行的海峡、群岛水域、专属经济区、大陆架以及公海皆享有其合法权益。详见《联合国海洋法公约》第17条、第58条、第78条、第79条、第125条,http://www.un.org/zh/law/sea/los/index.shtml。(上网时间:2018年3月19日)
[6] 所谓全球海洋治理,是指在全球化的背景下,各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体,通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决全球海洋问题,进而实现全球范围内的人海和谐以及海洋的可持续开发和利用。见崔野、王琪:“将全球治理引入海洋领域——论全球海洋治理的基本问题与我国的应对策略”,《太平洋学报》2015年第6期,第20页。
[7] 周南、周欣:“试论中国与东盟海上反恐刑事合作机制的构建”,《太平洋学报》2018年第3期,第93页。
[8] “上海合作组织简介”,上海合作组织官网,http://chn.sectsco.org/about_sco/。(上网时间:2018年3月15日)
[9] Narendra Modi, “PM’s Address at SCO Summit,” June 24, 2016, http://www.pmindia.gov.in/en/news_updates/pms-address-at-sco-summit/.(上网时间:2018年3月19日)
[10] 殷缶、梅深:“中俄签署海上航行安全和保护海洋环境合作谅解备忘录”,《水道港口》2013年第5期,第375页。
[11] 靳若城:“外交部发言人——中俄印外长会联合公报体现了维护海洋秩序的共同意愿”,《解放军报》2016年4月21日,第2版。
[12] “里海沿岸五国元首签署里海法律地位问题政治声明”,人民网,2016年7月14日,http://world.people.com.cn/n1/2016/0714/c1002-28554495.html。(上网时间:2018年3月16日)
[13] 如哈乌两国的萨拉哈什之争、吉乌两国的奥什州之争、乌塔两国的圣城之争、乌塔吉三国的飞地之争等。详见李淑云:《地缘政治与中亚五国民族问题》,辽宁人民出版社,2007年,第177页。
[14] 李进峰:“上海合作组织扩员:挑战与机遇”,《俄罗斯东欧中亚研究》2015年第6期,第38页。
[15] 李进峰:《上海合作组织发展报告(2017)》,社会科学文献出版社,2017年,第25页。
[16] “上海精神”即互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展。“上海精神”不仅是“上海五国机制”的基础,也是“上海合作组织”的灵魂。
 
[17] 李进峰:《上海合作组织发展报告(2017)》,第26页。
 
[18] 国际海事组织是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构。该组织的宗旨为促进各国间的航运技术合作,鼓励各国在促进海上安全,提高船舶航行效率,防止和控制船舶对海洋污染方面采取统一的标准,处理有关的法律问题。
 

 

 

查看原文:http://www.ciis.org.cn/gyzz/2018-06/07/content_40374352.htm

 


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