张维宸:关于自然资源部统一管理后的讨论

来源:中国矿业报   发布时间:2018-05-10 10:54:12 

   根据第十三届全国人民代表大会第一次会议审议并批准的国务院机构改革方案,组建自然资源部。主要职责是,对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。那么,新组建的自然资源部面临哪些挑战、机遇,组建一个多月来是如何应对这些挑战的。基于这样的疑问,记者采访了中国国土资源经济研究院高级工程师张维宸。

 

  自然资源管理面临的挑战

 

  记者:看了您近期发表在《紫光阁》及其他媒体上的有关组建自然资源部后如何行使自然资源统一管理职能的建言,感觉颇有见地。在您看来,自然资源部组建后,自然资源统一管理将面临哪些挑战?

 

  张维宸:改革开放40年的突出贡献,是实现了我国社会发展阶段的历史性变化。从经济发展水平、产业结构、消费结构、就业结构和城镇化率等基础性指标看,我国已开始由生存型社会步入发展型社会。经济的快速发展是以自然资源的快速消耗为代价的,较为充足的自然资源供给不仅为进入中国特色社会主义新时代打下了坚实的物质基础,而且为实现经济从高速度增长迈向高质量增长的转变奠定了坚实的物质基础。

 

  站在这个新的历史起点,我们可以看到,一方面,新时代的改革,尤其是自然资源行政管理体制改革与运行机制的变革面临着许多需要研究讨论的重要问题,另一方面当前经济社会的发展对自然资源行政管理提出了更高的要求,尤其是如何妥善解决好经济持续快速增长与资源环境约束之间的矛盾,实现经济社会的可持续发展,这是一个待解的难题。

 

  我认为,当前自然资源管理面临的挑战主要有以下几个方面:

 

  一是我国自然资源的空间组合不够合理,自然资源分布与经济重心错位。我国自然资源的时空分布不平衡,限制了自然资源承载力,而自然资源配置状况不协调,又使我国自然资源开发利用难度加大,自然资源空间分布不匹配,自然资源组合错位,生产成本增高。

 

  二是水资源和大宗矿产资源短缺严重制约社会经济可持续发展。我国是一个水资源和大宗矿产资源短缺的国家,水资源和大宗矿产资源时空分布不均。主要能源矿产资源严重不足,将长期制约国民经济发展。石油、天然气、铁、锰、铅、钾盐等大宗矿产,后备储量严重不足,无法满足我国国民经济快速发展的需要,供需缺口有持续加大的迹象。

 

  三是后备自然资源(如土地资源,尤其是耕地资源)不足,自然资源(如土地资源)稀缺将严重制约我国未来发展。我国各类自然资源人均值均低于世界水平,特别是耕地资源只及世界人均占有量的1/3。土地资源难以有所增加,也无法从国外输入的(当然,我们也可以到国外租耕、租用,但不能输入进来搞大规模建设),已经成为我国稀缺资源。与此同时,我国资源产出率偏低,与主要发达国家相比仍有较大差距。

 

  四是山水林田湖草是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树和草。自然资源部肩负着生态修复职责。生态修复是一个新兴的生态环境建设领域,生态修复主要是对被污染的水体(河流、湖泊、地下水以及近海等)和被损害的土地(农地、矿山用地、水土流失土地等)进行修复。习近平指出:“要实施重大生态修复工程,增强生态产品生产能力”。“生态修复必须遵循自然规律”。而生态修复并不是自然资源部能够独立完成的,实际上,生态修复还需要水利部、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、交通运输部、公安部、应急管理部等部委的大力配合才能完成。生态修复更需要法律法规支持,需要出台激励公众参与的相关政策,制订生态修复规划和年度计划,调动企业、地方政府和利益相关者参与生态修复的积极性,实现全过程参与。全方位吸引社会力量参与修复,解决修复资金短缺难题。

 

  五是自然资源产权管制的放松并不协调,土地资源、海洋资源、水资源、矿产资源、林业资源、草原资源、生态资源等自然资源管制存在着政府-居民、中央-地方双重互动的另一种“不对称”,政府-居民的管制放松出现了边际效用递减,中央-地方的“分权化”改革却在急速推进。从1994年财政分权化改革以来,地方政府享有的自主权逐渐增多,地方政府与中央政府可以进行一定程度的谈判和博弈,但由于中央政府与地方政府之间的权责边界模糊,在财政收支出现“缺口”之际,很容易诱发地方政府的“机会主义”行为,地方基于自身的目标追求和现实约束甚至会对中央的政策选择性执行。从自然资源市场看,在现行自然资源管理制度下,我国自然资源市场还不完善,在自然资源相互之间的发展还不平衡、不统一,特别是有些自然资源基本被排斥在自然资源市场之外。

 

  挑战也往往意味着机遇

 

  记者:有道是,挑战与机遇并存,您是怎么分析自然资源统一管理面临的机遇的?

 

  张维宸:是的。挑战和机遇往往是并存的,甚至有时挑战也是机遇。

 

  从国外来看,世界经济危机尚未完全走出谷底,相比于经济危机前而言,自然资源开发利用的增长幅度有所放缓,从而为我们的自然资源管理体制改革创造了一个良好的外部机遇。国际上的自然资源管理体制也为我们提供了有益借鉴。

 

  从国内来看,主要机遇是:十八大以来的一系列改革举措的落地,为自然资源管理体制机制改革创造了较好的外部环境。以习近平总书记为核心的新一代领导人,站在新的历史起点,面对全新的机遇和挑战,对于怎样实现“美丽中国”做出了全面的部署和规划。习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出,健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革,也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

 

  《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》等文件对自然资源建立以产权制度为基础,实现资源有偿获得和使用提出了明确规定。

 

  十九大报告提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”

 

  习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出:“国土是生态文明建设的空间载体。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,给自然留下更多修复空间。”

 

  另外,自然资源部还对测绘、地勘行业管理,从而为开展自然资源管理的一系列工作提供了人员、技术和专业保障。

 

  自然资源部组建以来的工作进展

 

  记者:从3月19日宣布组建自然资源部迄今一月有余,在这段时间内,自然资源部主要领导主动作为,沉着应战,精心调研,全力做好顶层设计。哪些方面您印象最深?

 

  张维宸:2018年3月26日,自然资源部召开第1次党组会议,结合自然资源部组建和机构改革工作认真学习了习近平总书记在党的十九届三中全会上的重要讲话精神。

 

  2018年3月27日,自然资源部召开第2次党组会议,集体学习了党的十八大以来习近平总书记关于生态文明建设和自然资源管理以及国土、海洋、测绘、林业、地质调查等工作的重要讲话和批示指示精神。

 

  2018年4月11日,为贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于雄安新区建设的重大决策部署和习近平总书记对建设雄安新区的重要讲话精神,结合自然资源部主要职责,自然资源部部长陆昊到雄安新区就国土空间规划及用途管制、生态保护及自然资源管理有关政策创新进行调研。

 

  2018年4月12日~15日,为贯彻落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》,自然资源部部长陆昊在海南省海口市、文昌市、三亚市,就围填海工程对海洋动力和生物多样性的影响,红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区的变化、保护和修复,城市河湖生态修复,深海科学与工程,国土空间规划、陆海统筹及“多规合一”信息综合管理平台建设等进行调研。

 

  最近20余天内,自然资源部围绕如何细化中央已经确定的自然资源部职能定位、科学设置机构、做好自然资源管理工作,连续召开5次研讨座谈会,并到全国人大环境与资源保护委员会、全国政协人口资源环境委员会,听取有关方面意见建议。

 

  几点建议

 

  记者:从部主要领导的这一系列活动来看,当务之急是确定自然资源部的职能,只有职能定位了,方向明确了,接下来才能捋顺和开展相关工作。这方面,您有哪些建议?

 

  张维宸:要敢于从最难啃的“硬骨头”开始着手。一开始就啃“硬骨头”,也是为了防止自然资源管理肩负的职能不能齐头并进的情况发生,有利于接下来工作的加快推进。重点是发挥职能作用。

 

  一是要发挥国土空间规划对自然资源配置的引导约束作用。国土空间管理的核心是构建国土空间用途管理制度,国土空间规划和用途管制,其目的是为了实现对空间资源(如土地、海洋、矿产、生态等)的保护,通过国土空间开发强度指标,对空间要素进行统筹,优化空间结构,提升空间效率。国外虽然有成功的经验借鉴,但是国体不同、政体不同,尤其是对于中国这么一个发展中人口大国,很多国外的经验基本上并不适用,加上原来的中央各部委对规划的“条条”管理较为明显,而地方政府对规划的“块块”管理较为钟情,又没有国土空间规划和用途管制相应的抓手,主要是没有国土空间规划和用途管制相应的审批管理约束机制。在这样一个“一穷二白”的基础上,探索适合中国国情的国土空间规划和用途管制制度,又要保障自然资源供给平衡和自然资源经济的可持续发展,并非易事,需要的不仅仅是试验区,而更为重要的是寻找解决这个问题的办法。

 

  二是要探索“多规合一”模式下的规划编制。“多规合一”是改革发展的产物,也是新常态下深化改革的一项重要内容。我国的“多规合一”经历了近20年的发展,从国家层面、省(部)层面、市(县)层面都经历了不断探索和完善的过程。 “多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地进行合并,也不会取缔任何一个法定规划,而是指根据实际情况,在统一的空间信息平台上,将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通、林地保护、文化旅游、文物保护、社会事业等各类规划进行恰当衔接,确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性,以实现优化空间布局、有效配置各类资源和提高政府空间管控和治理能力的不断完善提高。2014年4月,国家发改委、原国土资源部、原环境保护部、住房建设部等相关司局,赴浙江省开展市(县)空间规划体制改革试点工作调研。2014年8月,国家发改委、原国土资源部、原环境保护部、住房建设部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》明确,28个“多规合一”市(县)单位,其中地级市6个、县级市(县)22个。2015年6月5日,习近平总书记主持召开中央深化改革领导小组第十三次会议,同意海南省在全国率先开展省域“多规合一”改革试点。作为全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份,海南敢于创新、勇于突破,形成了可复制可推广的改革经验,被中央全面深化改革领导小组评价为“在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验”。2017年伊始,中共中央办公厅、国务院办公厅于1月9日印发了《省级空间规划试点方案》,要求在海南等地试点基础上,将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等7个省份纳入省级空间规划试点范围,推进省域“多规合一”改革。2017年4月,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区。雄安新区将借鉴国际经验,高标准高质量组织规划编制,开展“多规合一”,打造城市建设的典范。

 

  当然以上两方面内容,也可以说是一个内容,那就是国土空间规划和用途管制职能的落地。

 

  三是要有“硬骨头”的谋略。自然资源管理面临的“硬骨头”很多,如自然资源开发利用和保护的监管(需要区分中央和地方对自然资源开发利用和保护监管的职责,划清全民、集体所有自然资源管理边界,完善自然资源监管体制,实现自然资源配置公平、公正)、履行全民所有各类自然资源资产所有者职责(需要建立健全自然资源产权制度的一项基础性工作是对各类自然资源进行确权,依法明确全民或集体所有人,明确国家对全民所有的自然资源的拥有所有者权益;依法行使自然资源所有权,严格区分自然资源国家所有和集体所有,推进所有权和使用权分离,促进资源合理流动,发挥市场在资源配置中的决定性作用)、健全国家自然资源资产管理体制(新中国成立以来,初步构建了自然资源管理体制,但一直没从自然资源资产角度进行管理,需要区分自然资源资产的中央、地方政府所有人及其行政监管职能,健全中央、地方人民政府对自然资源的资产管理结构和组成方式,构建国家自然资源资产管理体系;搭建自然资源所有人与使用人相互独立、配合及相互监督的运行机制)、建立自然资源有偿使用制度(需要处理好资源开发、利用、生态保护和生态修复关系,明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序,更多引入市场竞争机制,完善全民所有自然资源资产价格评估方法和管理制度,在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本基础上,完善自然资源及其产品的价格形成机制,建立健全有偿使用信息公开和服务制度,确保国家所有者权益得到充分有效维护)等。这些“硬骨头”不是历史积淀的结果,就是空白“处女地”。不能因为过去没有管理好,我们就可以继续按照旧套路管理,也不能因为是“处女地”就可以随意开发,这些职能都将成为考验自然资源管理体制机制是否有效的最终试金石。(赵腊平)


查看原文:http://www.hellosea.net/news/focus/2018-05-10/49761.html

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