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　　本文从海监执法工作实践与法治海洋建设目标的关系角度出发，结合海监执法实践中的薄弱环节和存在问题，分析产生原因，并提出海监执法工作的改革建议和设想，以阐明海监执法工作在法治海洋建设中的保障地位和推动作用。

■赵卫忠

　　孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，法律的生命在于执行，法律的权威也在于执行。任何海洋法律，彰显其生命力的落脚点就在于执行。海洋行政执法正是对国家海洋法律体系的有效执行，是法治海洋建设的重要实践，发挥了法的指引和强制功能，提升了大众海洋法治意识，同时也为法治海洋建设提供了更多有益探索。

海监队伍基本情况

　　1983年3月1日，我国《海洋环境保护法》生效，国家海洋局正式开展了海洋环境执法检查工作，奠定了海洋行政执法的雏形。1998年10月19日，经中共中央编制委员会办公室批准，国家海洋局组建“中国海监总队”，中国海监队伍正式成立。2001年10月《海域使用管理法》颁布，中国海监机构受国家各级海洋行政主管部门的委托，代表中央和地方各级海洋行政主管部门开展行政执法工作，承担起对我国管辖海域巡航监视、履行监督管理、查处海洋违法行为的职责。

　　在中国海监总队的指导下，地方各级海监机构相继成立，各级海监机构紧紧围绕“规划用海、科技用海、集约用海、生态用海、依法用海”总体要求，恪守职责，不辱使命，严格维权护海，通过维权巡航、“海盾”“碧海”、养殖用海专项、海洋工程生态专项、执法示范等抓手，成功办理多起具有重大影响的海洋行政处罚案件，有力打击了违法用海和污染海洋生态环境的行为，保护了海洋权益和海洋生态环境，彰显了法治海洋的力量。但是，近几年来笔者也看到一些地方存在全面立法、普遍违法、选择性执法的地方保护主义现象。

存在问题及原因分析

　　一、海洋法律法规体系不健全

　　自《海域使用管理法》诞生，海监机构受海洋行政主管部门委托，正式开展海洋行政执法工作以来，中国海监机构当前在国内执法主要适用的法律法规有《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《环境影响评价法》《海岛保护法》《海洋倾废管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等，但总体上未能形成一部比较完善的基本法为主导、多个分支法为支撑的法律体系。我国《宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”，但尚未明确海洋作为国家自然资源的基本地位。据国家海洋局2017年6月发布的《2016年法治海洋建设情况报告》介绍，海洋基本法已列入全国人大立法规划，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例（修订）》也已通过国务院法制办审议，海洋立法进程有所加快、立法框架逐步建立，但海洋法律法规体系仍不完善、不健全，个别领域甚至仍是空白。

　　二、法律规定不配套、可操作性不强

　　在现有的海洋法律中，部分法律法规只有禁止性规定，没有规定相应的法律责任。比如《海洋环境保护法》中提到“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”，不落实“生态补偿措施”的要给予处罚，但对处罚行为、种类和幅度均未作出具体规定。再如，《海域使用管理法》中法律责任部分规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状……”但在海监执法实践中，多数当事人未批先建，虽已违法，也已处罚，但是相关证书正在办理中，如果立即“恢复海域原状”，需要消耗大量的人力、物力及其他资源，待到证书办齐，所有工程又重新开始施工，再次消耗资源，故此条款未考虑特殊情形、欠缺可操作性。

　　三、执法主体地位不明确

　　通过近20年的发展，中国海监机构已成为具有一定影响力的专门执法机构，但是至今仍然属于委托执法，执法主体地位不明确。海洋行政主管部门在行使海洋管理权时集运动员、裁判员于一身，这为地方保护主义提供了便利条件。这不仅不利于海洋行政主管部门的简政放权和科学管理，也不利于发挥中国海监机构的执法主动性、高效性，不利于海监文化的发展、海监精神的塑造，更不利于法治海洋的建设。

　　四、执法体制方面改革推进进度缓慢

　　2013年3月，海洋行政执法体制改革至今，已经有近5年的时间。在这5年里，国家对外的海洋权益维护方面得到加强，但是整个国内海洋行政执法，领海以内特别是沿岸海洋经济开发过程中，海监队伍体制弱化、队伍老化、专业知识不足和办案能力不强问题仍然突出。

　　五、地方保护主义严重

　　一些地方政府热衷采用GDP指挥棒考察官员政绩，部分官员法治观念淡薄，过度看重招商引资，片面追求海洋经济，长期忽视海洋生态环境保护、养护，不依法实施海洋工程项目的审批和监管活动。地方政府、海洋部门出现重项目轻审批、重发展轻生态、重服务轻监管的“三重三轻”现象，导致在用海审批、查处违规用海行为过程中出现行政干预的情形。

　　六、基层执法力量薄弱

　　面对日益复杂的执法领域、执法环境和越来越高的规范执法要求，基层海洋行政执法队伍力量已不能满足形势要求。由于历史的原因，省级以下的海监人员多数是由基层渔政执法人员转化而来，人员整体素质偏低、专业类别偏窄，执法装备、能力手段都有所欠缺。

海监执法工作改革建议与设想

　　一是明确海洋的重要地位，完善法律法规。我国的根本大法《宪法》中应明确海洋作为国家自然资源的基本地位，同时加速推进海洋基本法的制定等，加快海洋法律法规配套完善。对法律规定不配套、可操作性不强的法律适时修订，如果暂时不能实现，要通过全国人大法工委作出司法解释来完善。

　　二是明确海洋行政执法的主体地位。通过立法形式确定海监执法机构的主体地位，改委托执法为法律授权执法，并实现海监执法机构垂直管理。

　　三是推动政府转变政绩观，严格实行“一岗双责”。2008年1月，人社部、财政部、监察部、国家海洋局等4部委出台了《海域使用管理违法违纪行为处分规定》，2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》。文件出台后在实践中要严格执行文件要求，问责追责要全面、及时、高效。

　　四是加强海洋行政执法队伍建设。在海监执法尤其是海洋生态执法中，要加大执法队伍科技含量的财政资金投入。要提升执法人员学历水平，调整人员专业结构，推进海监执法人员专业多元化、学历高层化。同时，上级海监要对基层执法队伍加强培训指导、督查考核，将其打造成一支政治坚定、素质精干、作风优良、准军事化的海监队伍。

　　总之，海监执法工作在法治海洋建设中有着非常重要的保障地位和推动作用。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”只有在依法治国总方略的指导下，以及在党的十九大精神的引领下，不断完善顶层设计，加快推进改革步伐，才能持续搭建好法治海洋的“四梁八柱”，全力实现好海洋强国的宏伟蓝图。......查看原文：http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20180316/72296.shtml