来源：中国社会科学报 作者：刘曙光（中国海洋大学经济学院副院长、教授）、尹鹏（中国海洋大学经济学院博士后） 原题：浅析国家管辖外海域海洋治理

国家管辖外海域涵盖《联合国海洋法公约》中界定的公海和国际海底区域，分别约占全球海洋面积的70%和地球表面积的49%。国家管辖外海域幅员辽阔、资源丰厚、国际法律地位特殊，成为新时期全球海洋强国权益博弈和科学探索的新空间。2016年2月，第十二届全国人大常委会审议通过《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，意味着我国开启了进一步规范深海海底区域资源勘探、开发活动征程。关注和跟踪国家管辖外海域海洋治理国际研究动向，对于我国制定深远海开发战略具有重要意义。

公海治理国际框架与治理体系

公海治理国际框架取得实质性进展。1982年《联合国海洋法公约》提出“各国有保护和保全海洋环境的义务”，确定了现代国际海洋法的基本框架与基本内容，实质性推动国际海洋治理建设。关于国家管辖外海域全球性和区域性的海洋法公约不断出台，如《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》《防止船舶污染国际公约》《国际捕鲸管制公约》《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》《保护波罗的海地区海洋环境公约》《保护和开发大加勒比地区海洋环境公约》等。国际层次的海洋管理机构相继设立，如国际海底管理局（ISA）、国际海洋法法庭（ITLOS）、大陆架界限委员会（CLCS）、南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）、东北大西洋渔业委员会（NEAFC）、印度洋金枪鱼委员会（IOTC）等。其中国际海底管理局是管理国际海底区域最重要的国际组织，负责海底资源开发和利益分配、海底环境保护等各类活动内容。

公海治理体系相对松散和低效。已有规章均没有对国家管辖外海域海洋治理框架作出明确阐述，使得国家管辖外海域的治理工作进展缓慢。考虑到国家管辖外海域海洋治理工作具有超越国家治理范畴和能力的“全球公域治理”特征，需要国际利益相关者深入协调与密切沟通，并综合考虑全球与区域海洋治理的复杂关系。

生物多样性养护与可持续利用

公海生物多样性保护相关法律框架尚待完善。1982年《联合国海洋法公约》虽然规定海洋生物资源养护以及海洋环境保护等内容，但是没有明确提及生物多样性的问题；1992年《生物多样性公约》是对《联合国海洋法公约》海洋环境保护制度的补充与细化，确定了保护生物多样性、生物多样性组成成分的可持续利用以及遗传资源的获取与惠益公正公平分享三大目标，但是明确排除了对国家管辖外海域的适用范围。

公海生物多样性保护机制艰难启动。为弥补海洋生物多样性保护与利用领域的国际制度缺失，2004年第59届联合国大会组建“国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用”特设工作组，正式启动相关研究和论证工作。2012年联合国可持续发展峰会（“里约+20”峰会）要求联合国大会于2015年前根据《联合国海洋法公约》拟定一份关于国家管辖外海域海洋生物多样性养护和可持续利用的、具有法律约束力的新协定。但是受限于各国利益需求和政治意愿的差异，有关协议至今未达成。

保护区建设与海洋空间规划

公海空间自由和有序治理存在争论。1608年格劳修斯提出“公海自由论”，公海自由逐渐演化成为《联合国海洋法公约》重要制度。但是随着人们利用海洋深度和广度的拓展，自由支配下的公海利用冲突，以及过度利用海洋公共物品，已导致海洋利用“失序”，甚至导致哈丁所说的“公地悲剧”。诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆倡导的“公域有序治理”理念逐渐获得国际社会认可，相关公海治理模式处于积极探索和实践过程中。

海洋保护区已成为公海治理新模式。2000年世界保护大会、2002年世界可持续发展峰会、2006年《生物多样性公约》缔约方大会等均明确提出建立公海保护区。目前已建立地中海派拉格斯海洋保护区、南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区、大西洋中央海脊海洋保护区、罗斯海海洋保护区等。在气候变化异常以及海洋科学研究、捕鱼和旅游活动频繁的背景下，北美环境合作委员会、美国国家海洋与大气局、世界自然保护联盟以及澳大利亚大堡礁海洋公园等利益相关者推动海洋保护区之间逐步关联成网，具有“全域覆盖”态势。然而，公海保护区作为国际海底区域上覆区域，其设立和扩展规制着国际海底区域的相关海洋活动，也与公海自由原则存在一定程度背离，公海保护区建设充满争议。

海洋空间规划进入公海治理前期范畴。阿尔德隆等认为，海洋空间规划虽没有在《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》中明确提及，但可能是目前较为适用的公海治理工具。哈尔品则进一步强调海洋空间规划对于有效解决国家管辖外海域人类活动与生态环境保护矛盾的重要性，提出开展三维视域的海洋空间规划实践，以满足深海立体空间生物多样性保护的实际需要。邓斯坦建议，将生态/生物重要性区域概念运用到海洋空间规划中，建立分类、分级特征的全球海洋治理体系。

国家管辖外海域资源开发与治理

国际海底资源管理工作卓有成效。2016年7月国际海底管理局第22届会议透露，海底矿产商业化道路面临挑战，需要推进以环境可持续方式开发海底矿产可行性实践，制定具有透明度及灵活性的开发规章，确保环境条款与知识、技术进步协调，建立健全国际海底活动监管机制，获取海洋资源开发与空间规划所需的基本边界和基础数据等一系列重大任务。杰克尔建议，深海矿业开采应采取适应性管理手段，需要灵活的矿业合同和国际海底管理局不断修正的环境标准；莱特认为，海洋可再生能源开发有着更多治理模式的挑战，需要从权利归属、资源管理、环境影响评价、海洋空间规划等方面讨论相适应的海洋治理框架。

公海生物基因资源治理模式尚待建立。国家管辖外海域蕴藏着十分丰富的海洋生物基因资源。阿蒙报道了东北太平洋海底克拉里昂—克利伯顿断裂带（CCZ）深海巨型底栖动物群；利瑞从科学性和商业性两个方面论证了深海生物基因资源的重要价值。但是《联合国海洋法公约》尚未直接提及海洋生物基因资源，“国际海底区域”制度一般被认为仅适用于海底矿物资源，《生物多样性公约》主要针对国家管辖内海洋生物基因资源，《名古屋议定书》对于管辖对象表述相对模糊。联合国大会近期成立有关小组探讨国家管辖外海域海洋生物基因资源的获取和惠益分享问题，提出海洋生物基因资源应该得到主管当局批准，非商业化获取活动、人类受到重大威胁急需海洋遗传资源获取可适当简化程序，海洋遗传资源获益分享与研发环节应该紧密结合，并对后续利用做好监管。

建设全球层次蓝色生态文明

通过梳理国家管辖外海域海洋治理的国际发展动向，可以初步得出如下启示。首先，我国应强化全球发展中大国的责任意识，积极参与全球公域海域治理工作，为建设和平、合作、和谐的全球海洋治理新秩序而不懈努力；其次，在推进我国生态文明战略建设的基础上，倡议建设全球层次蓝色生态文明，为公海生物多样性保护与可持续利用提供帮助和范例；第三，我国应深入参与公海保护区建设和深远海空间规划实践，在国际法框架下探索适宜的国际保护区建设和海洋空间规划新模式，有效防止相关治理工具被“过度”甚至“恶意”利用；第四，我国应进一步发挥在国际海底管理局等国际海洋组织的主动性，参与国际海洋资源开发与利用规章制定和修改，加快深海空间勘探、开发步伐，引领国家深海科技创新与产业集群发展。