■张文龙 陆小辉 刘薛
我国现行《海洋环境保护法》自颁布以来，在保护海洋环境、维护生态平衡方面发挥了巨大作用，但随着海洋开发的不断加速和海洋环境的持续恶化，现行《海洋环境保护法》的缺陷日益凸显，已不能完全适应海洋环境保护的现状。本文尝试分析现行《海洋环境保护法》的不足，并结合新《环境保护法》值得借鉴的立法初衷与亮点，尝试对海洋环境保护法律体系提出完善建议。
新的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）已于2015年1月1日起实行，被称为史上最严环保法。现行《海洋环境保护法》应当结合新《环保法》的重要亮点，进行修订完善。
一、增强惩治措施
1.实行“按日计罚”加大违法成本。现实中，企业往往是影响环境的主体，如果企业环保意识淡薄，究其原因，还是“违法成本低、守法成本高”。《环保法》第59条明确了“按日计罚”，同时地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加该条款规定的按日连续处罚的违法行为种类。海洋环境保护同样面临着违法成本低、威慑力不足的困境，应当借鉴《环保法》对海洋环境污染行为实行“按日计罚”，加大惩罚力度，提高企业违法成本，促使企业及时改正，遏制连续性违法行为，倒逼企业加大环保技术与设备的投入，实现长期的良性循环，兼有制裁和督促改正的效果。同时，要借鉴《环保法》第63条的规定，对未批先建、无证排污、违法排污等严重损害海洋环境的违法行为，尚未构成犯罪的，可以移送至公安机关，对主管人员和其他直接责任人员处以最高15日的拘留。
2.赋予行政强制措施。《环保法》第25条赋予了环境保护主管部门查封、扣押这一行政强制措施，与之相比，海洋环境监管面临着缺少执法手段、威慑力不足这一困境，故应将“查封、扣押”这一行政强制措施写入《海洋环境保护法》，赋予监管部门行政强制措施，从而及时制止海洋环境污染和生态破坏行为。
3.完善代履行制度。代履行是指“当事人拒绝履行或没有能力履行义务时，行政机关决定由他人代替当事人履行义务，履行费用由当事人担当”。《海洋环境保护法》应当依据《行政强制法》第50条规定，完善海洋环境保护领域的间接行政强制即代履行制度，明确代履行的主体、程序与费用保障，尤其要确保污染者担责原则的贯彻落实，保障义务人代履行费用的切实承担。探索代履行基金制度，代履行费用由基金先行垫付，再由基金向义务人追偿。针对海洋环保领域的专业性，建立第三方代履行机构平台，明确准入门槛，符合条件的纳入名录，确保代履行制度的实施。
二、建立协调机制
为了解决目前各部门共同行使海洋环境监管职权带来的诸多弊端，应尽快构建能够有效运行的协调机制。建立一个统筹各部门的高层次机构，海洋环境保护应建立高规格的海洋环境委员会，综合协调各方事务，注重解决顶层设计等核心问题。沿海各地建立联合执法协调机制，沿海各级地方政府应召集各监管部门，建立侧重于执法监管的协调机制，整合各部门的力量形成监管的合力。建立海洋环境保护数据共享机制，各监管部门将海洋环境保护相关技术、最新数据及发现问题等监管信息及时共享，有效提高综合协调的效率。
三、打破行政区划建立区域联防
海洋环境的污染有着区域性、流域性的特点，在沿海工业化水平与城市化程度较高的地区尤为明显，单靠行政区域各自为政的监管方式难以有效解决。为此，《海洋环境保护法》应当借鉴《环保法》第20条规定，打破行政区划界限，建立跨行政区域的联合防治协调机制，统一规划，同步实施，综合协调，统筹监管资源，严格落实责任，形成防治合力。
四、加强信息公开与公众参与制度
《海洋环境保护法》应当参照《环保法》第五章“信息公开与公众参与”部分的立法精神，完善信息公开与公众参与制度，鼓励社会组织和广大人民群众参与环境监管中，并赋予相应的知情权、监督权和参与权，使得打击环境污染的主体呈现多元化的趋势。
明确各级监管部门作为信息公开的责任主体需要公开的内容，建立统一的公布平台，接受公众监督，重点排污单位应当主动向社会公布其各类排污信息和防治措施，应当编制环境影响报告书的建设项目，在编制时必须向公众说明情况并充分征求意见，审批时除涉及国家秘密的应当全文公开。
明确公民、法人和其他组织依法享有的获取信息、参与监督的权利，各级政府应当为人民这些权利的实现制定程序、提供便利。
海洋行政主管部门要加强审批，发现建设项目未充分征求公众意见的，其环境影响评价不予核准。
推动海洋环境公益诉讼制度的完善，扩大参与环境公益诉讼的主体。
五、明确问责制度
《海洋环境保护法》在授予各级海洋环境监管部门强有力的监管权力的同时，也应当健全问责制度，完善这一具有惩戒作用的事后监督机制，规定针对监管部门的行政问责措施，权责相当，明确责任归属。对地方政府及其主管部门，要增加目标责任制和考核评估制度，细化各类处分的行为，包括对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分，造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。沿海各排污企业以及污水处理厂为了追求经济效益，往往在处理过程中节省成本，存在超标排放的现象，《海洋环境保护法》也需要明确排污企业和环境保护设备制造方、维护方的责任。
六、细化海洋生态补偿机制
近年来，从国家到地方，都在积极探索海洋生态补偿制度，并取得了显著的成绩。然而在具体执行过程中，海洋生态补偿没有具体操作细则，基础数据匮乏，缺乏技术性支撑，补偿资金不足，渠道不健全，业主单位签订海洋生态补偿协议后，海洋生态补偿资金难以全部履行到位，到位难、到位慢、到位率低。《环保法》第31条第一款明确了国家建立、健全生态保护补偿制度，海洋生态补偿也需要上升到法律层面，作为一项基本的环境制度写入《海洋环境保护法》中，明确海洋生态补偿的法律地位，为海洋生态补偿在实践中的开展提供明确的法律支撑。
出台可操作性的实施办法、细则，界定补偿主体、方式、标准、范围和补偿责任，尤其要深入研究海洋生态环境的复杂性，探索多样化的补偿方式，全方位开展海洋生态补偿。建立监督管理机制，对生态补偿机制的进程实施过程监督。提倡
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