核心阅读

　　笔者结合《联合国海洋法公约》及有关渔业合作国际协定，将海洋划界中的渔业合作方式归纳为两种基本类型，即以区域为基础的渔业合作和以渔业资源配额为基础的渔业合作，结合实践案例，分别阐述其产生原因、合作方式、合作特点等。同时，结合我国在黄海、东海与韩国、日本的海洋划界中的渔业合作问题，提出政策建议。

■ 唐议

　　海洋划界的核心问题是海洋权益分配，资源分配是其中的重要内容。很多渔业资源种群，常常具有分布范围广、洄游范围大的自然特性，其分布或洄游跨越多个国家的专属经济区或领海，从渔业资源养护和管理的整体性出发，就需要在海洋划界中，在渔业资源种群的利用和管理上由有关国家开展合作。

　　在一些狭窄或相对封闭的海域，更有必要进行基于生态系统整体性的渔业资源养护与管理。因为这些海域的生态系统具有较高独立性，渔业资源种群与其他海域或大洋缺乏联系，难以依靠外界补充，更需要相关沿海国开展区域性合作，从区域生态系统整体性出发，在渔业资源利用、养护与管理方面开展合作。

国际法依据

　　《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）等国际条约就此专门规定了有关国家的合作义务。

　　《公约》第5部分第63条第1款规定，如果同一种群或有关联的鱼种的几个种群出现在两个或两个以上沿海国的专属经济区内，这些国家应直接或通过适当的分区域或区域组织，设法就必要措施达成协议，以便协调并确保这些种群的养护和发展。

　　《公约》第9部分第123条规定，闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。为此目的，这些国家应尽力直接或通过适当区域组织协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发。

　　《执行1982年〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》第8条规定，沿海国及其在公海捕鱼的国家应根据《公约》，直接地或通过适当的分区域或区域渔业管理组织或安排，就跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行合作。

实践案例

　　鉴于不同海域自然地理条件和渔业资源状况的差异，国际条约无法就海洋划界中的渔业合作问题作出具体规定，有关的国际实践对相关国际规则的形成具有重要的现实意义。笔者根据联合国法律事务办公室12个含有渔业合作的海洋划界协定，将海洋划界中的合作方式归纳为两种基本类型：以区域为基础的渔业合作和以渔业资源配额为基础的渔业合作。

　　（一）以区域为基础的渔业合作

　　以区域为基础的渔业合作在当事国专属经济区界限附近划定一个特定区域，在该区域内进行特定的渔业合作安排，涉及双方捕捞生产安排、传统渔业活动保护、渔业资源养护与管理、资源与环境整体保护等方面，有的是多方面合作，有的是其中某一方面或某些方面。此类合作方式进一步可分为共同渔区（包括含有渔业的共同开发区）、一方开放给另一方渔业区域、保护区和特别措施区域等类型。

　　共同渔区模式。此类合作区域是在双方专属经济区（或专属渔区）的交界处划定一个跨越双方专属经济区（或专属渔区）的区域，共同开展渔业活动或包含渔业的海洋活动。实践案例有阿根廷和乌拉圭1973年《拉普拉塔河及海上边界协定》中的共同渔区、哥伦比亚和多米尼加1978年《海上和海底区域划界及合作协定》中的科学研究和捕捞开发合作区、哥伦比亚和牙买加1993年《海上划界协定》中的海上共同机制区、尼日利亚和圣多美与普林西比2001年《关于在两国专属经济区内的石油和其他资源的合作协定》中大联合开发区、中国和越南2000年与《两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》同时签署的《北部湾渔业合作协定》中的共同渔区等。

　　共同渔区的渔业合作包括：双方渔民均可在整个共同渔区内作业，由双方共同制定该区域内生物资源的养护、管理和可持续利用措施，共同确定捕捞作业条件，共同监督、执法，或对区域内有关渔业科学研究等进行合作。

　　这种合作方式的基础是双方渔民对共同渔区的渔业资源利用均具依赖性，双方渔民在海洋划界前均在共同渔区所在区域作业，若没有共同渔区模式的安排，对双方渔民均具较大影响。同时，渔业资源种群跨界分布，客观上需要双方采取协调一致的共同管理措施。

　　一方开放给另一方的渔业区域。此类合作区域是缔约一方将己方专属经济区或渔业管辖区域的一部分开放给另一方国民从事渔业活动。实践案例有英国开曼群岛和洪都拉斯2001年《关于开曼群岛和洪都拉斯划界协定》确定的洪都拉斯免费开放给开曼群岛渔船作业的区域、澳大利亚和印度尼西亚专属渔区和大陆架临近部分以及近岸岛屿附近海域的印度尼西亚传统渔民作业区。

　　这种合作方式的基础主要是合作双方渔民对合作区域的渔业资源利用的依赖性不同，其中一方的传统渔业依赖在合作区域的捕捞活动。若没有此种合作安排，将对依赖该区域渔业资源一方的传统渔业造成重大影响。

　　保护性合作区域。在此类区域内双方以环境、资源或传统渔业保护为主要目的进行合作。实践案例有澳大利亚和巴布亚新几内亚1978年《关于包括托雷斯海峡在内的两国海上边界和主权及相关事务的协定》建立的包括传统渔业保护和自然资源保护在内的托雷斯海峡保护区、澳大利亚和东帝汶2002年《帝汶海协定》中包括渔业资源保护在内的石油合作开发区。

　　这种合作安排以海洋生态环境保护为主旨，同时兼顾所影响到的渔业生产、海洋生物资源养护问题。

　　特别措施区域。此类区域对海洋边界附近区域渔业活动采取特别措施，主要是防止越界捕捞建立一个类似缓冲地带的区域，以避免不必要的海上冲突。实践案例有哥伦比亚和厄瓜多尔1975年《海上和海底区域划界及海上合作的条约》建立的避免渔船越界捕捞的特别管理区、丹麦和英国1999年《关于法罗群岛和英国海洋水域划界协定》设立的“特殊区域”。

　　（二）以渔业资源配额为基础的渔业合作

　　以渔业资源配额为基础的渔业合作安排，是以捕捞配额管理为基础，在当事国之间分配跨界分布或洄游的渔业资源种群的捕捞配额，包括渔获量配额和渔船数配额。这种合作方式的前提是合作各方已实施配额管理，具有对共享性渔业资源种群进行国家之间配额分配和管理的制度基础，因此在已经实施配额管理的海洋区域比较普遍。

　　代表性实践案例有挪威和俄罗斯于2010年9月签订《挪威与俄罗斯联邦关于在巴伦支海和北冰洋的海域划界与合作协定》，内容包括渔业和油气资源合作的原则，并以附件明确两国渔业合作的主要合作机制是基于两国签订的渔业共同关系条约和渔业产业合作条约规定，针对巴伦支海的共享性鳕鱼、黑线鳕和毛鳞鱼等种群，确定双方合作捕捞作业区域、总可捕量和捕捞配额分配、捕捞许可证发放、监督和执法等。

　　挪威与冰岛基于1980年《渔业和大陆架问题协定》、1981年《扬马延岛—冰岛大陆架问题协定》，于1997年签署了一份附加议定书，确定同一界线作为大陆架和渔区分界线，并对该海域毛鳞鱼等洄游性鱼类种群，建立总可捕量确定、配额分配以及有关养护与管理措施由各方共同组成的渔业联合委员会议定的合作机制。

案例分析

　　从有关国家的实践来看，渔业合作内容较为简单的，一般在海洋划界协定中（或以附件形式）直接予以规定。渔业合作内容较为复杂的，则在海洋划界协定同时签署专门的渔业合作协定。前一种情况的渔业合作有的与海洋事务的其他方面混合在一起，在海洋划界协定的有关条款中予以确定。

　　海洋划界中的渔业合作是以区域为基础进行合作，还是以捕捞配额为基础进行合作，以及以何种合作区域进行合作安排，取决于划界海域的渔业资源和自然地理条件、当事国的渔业管理水平和渔业生产状况，以及双方的合作意愿。相对而言，以配额为基础的合作对于渔业资源的分配更具有效性，更容易使渔业利益分配细化，但其前提是相关各方均已实施渔业资源配额管理，具有前期的制度基础。以区域为基础的合作相对简单，执行和监督管理更为容易，更适用合作双方渔民长期在同一区域共同生产作业的当事国。对于尚未实施配额管理的当事国，无法进行基于配额管理的渔业合作，只能选择以区域为基础的合作。

　　对于一些特殊的渔业事项，例如对传统渔业的保护、为避免海上边界区域小型渔船越界捕捞引发冲突的特别措施等，客观上只能通过区域合作的方式解决，而且是海洋划界中必须妥善解决的问题。在澳大利亚和巴布亚新几内亚的案例中，海上划界协定达成之前两国就达成一致意见，延续传统的渔业活动。

　　当事国对渔业的依赖性，或者渔业利益对当事国的重要性，在海洋划界中的渔业合作安排中是一个重要的考量因素。这一点在挪威与冰岛在扬马延岛海域的渔业合作案例中得到充分实践。冰岛作为毛鳞鱼渔业最大的利益国，在无法达成协议的情况下，可以规定毛鳞鱼的总可捕量；挪威在协定生效初期的4年中捕捞毛鳞鱼的份额仅为15%。

　　传统捕鱼权在海洋划界后的渔业合作中得到承认和尊重。无论是在以区域为基础的渔业合作实践，还是以配额为基础的渔业合作实践，均对传统捕鱼权予以充分考虑。前者情形在英国开曼群岛和洪都拉斯、澳大利亚与巴布亚新几内亚、澳大利亚与印度尼西亚的区域性合作中均有体现，尽管区域性合作的模式不同，但都包含了对传统渔业的承认和保护。后者情形体现在挪威与冰岛在扬马延岛海域的渔业合作中，配额分配对历史渔获量的考虑本质上也是对传统捕鱼权的尊重。

　　有的国家在海洋划界协定签署前就已在渔业方面先行签署协定开展合作，其中包括作为过渡性的临时安排。在海洋划界协定签署后，之前的渔业合作协定所确定的合作内容和方式得以继续实施，例如挪威和俄罗斯在巴伦支海和北冰洋的海域的渔业合作。这种做法有利于当事方渔业合作的连续性，减少或避免新的矛盾冲突。

基本观点

　　沿海国按专属经济区制度行使的主权权利主要针对渔业资源，这体现在《公约》有关规定中。《公约》规定沿海国在专属经济区内享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。但《公约》也规定，有关沿海国在专属经济区内的权利、管辖权和义务的条款所载的关于海床和底土的权利，应按第6部分（大陆架）的规定行使。因此，沿海国按《公约》规定在专属经济区行使的主权权利限于海床上覆水域的自然资源，主要是渔业资源。很多沿海国早期对200海里管辖水域主张为专属渔区（或渔业区域）的国际实践也充分证明这一点。因此，对于专属经济区划界而言，渔业问题是核心。

　　我国在黄海、东海与韩国、日本的海洋划界问题尚未解决，黄海、东海均具有半闭海性质，将来无论海洋划界结果如何，很多重要的经济鱼种都将成为跨越海上边界的共享性鱼种，且长期以来我国渔民与韩国、日本渔民均有在同一渔场共同作业的情况。

　　目前，我国主要通过作为海洋划界前的过渡性临时安排的《中韩渔业协定》《中日渔业协定》协调有关的渔业关系，合作模式均属于以区域为基础的合作。将来我国与韩国、日本在黄海、东海签署双边或三边海洋划界协定时，渔业合作必将是重要内容。根据本文案例分析，延续现有以区域为基础的合作，在短期内具有更好的可行性。但长期来看，基于配额管理的合作应是发展趋势，也可进一步探索发展多方合作的区域性渔业管理模式。此外，无论是哪种合作模式，渔业利益对各方的重要性应该作为重要的考量因素，这一点在共同作业海域的各方渔船数量、渔获量等方面可以体现。

（作者单位：上海海洋大学）