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摘要：日本向大陆架界限委员会提交了以冲之鸟为基点的外大陆架划界案，企图视冲之鸟为岛屿，并试图以冲之鸟为基点主张专属经济区和大陆架，从而在国际社会引发了对海洋法岛屿制度中的岛屿和岩礁的法律地位的争议。而造成争议的原因源于海洋法岛屿制度的结构是折中和妥协的产物及其相关术语的模糊性。本文针对岛屿与岩礁的法律地位加以辨析，指出了应对和完善海洋法岛屿制度的几点建议，并阐述了针对冲之鸟问题的基本观点。

关键词：岛屿制度；岩礁概念；人类居住；经济生活；自然形成

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一、问题的提出

日本政府于2008年11月12日向联合国大陆架界限委员会提交了包含冲之鸟礁为基点主张的外大陆架划界案，其主张的海域面积约达74万平方公里。在日本外大陆架划界案中，日本将冲之鸟礁视为岛屿的做法，引起了国际社会的关注和不满。例如，中国和韩国针对冲之鸟礁问题提出了自国的立场，即中韩两国在向联合国秘书长提交的书面声明中指出，冲之鸟是礁不是岛，无法以其为基点主张大陆架和外大陆架，大陆架界限委员会无权审议以冲之鸟为基点的外大陆架相关资料。由此，引发了对冲之鸟礁的资格和法律地位的争议，这些争议涉及海洋法岛屿制度，造成上述争议的原因为岛屿制度是折中和妥协的产物及其相关术语的模糊性，特别是针对岛屿和岩礁的法律地位存在认识上的分歧和不同的解释。具体体现在以下方面：第一，针对规范岛屿制度的《联合国海洋法公约》第121条结构上的认识和理解的分歧；第二，对《联合国海洋法公约》第121条第3款岩礁的地位及其相关术语解释上的分歧。而这些分歧源于对岛屿制度内的岛屿与岩礁的法律地位引发的争议。

二、海洋法岛屿制度的结构分析

所谓的海洋法，是指现今综合规范海洋问题的条约——《联合国海洋法公约》（简称《公约》）。关于岛屿制度的内容被规定在《公约》的第121条（所谓的岛屿制度）。其第1款规定，岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域；第2款规定，除第3款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定；第3款规定，不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。

从上述条款的结构来看，《公约》第1-3款都是关于岛屿制度的规定。具体来说，第1款是指广义的岛屿，即《公约》规定了广义的岛屿概念。第2款是关于一般意义上的岛屿的规定，即具有与陆地领土相同地位的岛屿可主张相应的海域的规定。第3款是关于岩礁的规定，它不是从岩礁的概念直接出发作出的规定，而是从岩礁的效力的角度出发作出的规定，换言之，能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁与岛屿一样，可主张专属经济区和大陆架。即岩礁有可主张专属经济区和大陆架的岩礁与不能主张专属经济区和大陆架的岩礁两种。同时，第3款是对第2款的制约，也就是说，并不是所有的岩礁都能与第2款的岛屿一样可主张专属经济区和大陆架。可见，《公约》第121条中的第1-3款各具不同的特点，而构成岛屿制度的全部。《公约》第121条第3款作出如此模糊规定的主要原因为，对岩礁的概念无法作出统一的定义。这也可从讨论《公约》的第三次联合国海洋法会议上针对岛屿制度的争议内容中得到佐证。

在第三次联合国海洋法会议（1973-1982年）上，关于岛屿制度的争议内容，主要分为以下两种观点。

第一，分类处理派。即主张应根据一定的标准将岛屿分类，并赋予各类岛屿不同的法律地位，所谓的“分类处理派”。理由为，让人类不能居住、不能经济生活的小岛取得其周围200海里的专属经济区等广大的海域，将严重影响海洋自由使用、限制以人类共同继承财产为基础的国际海底区域的范围，所以，一些国家主张，应按照岛屿的形状、大小、人口的多少等各种标准将它们分为岛屿和岩石（或岩礁）。

第二，统一处理派。即主张对岛屿不设具体标准，赋予所有的岛屿统一的地位，所谓的“统一处理派”。可见，前者以是否拥有专属经济区和大陆架分类岛屿为目的；后者以承认所有岛屿拥有专属经济区和大陆架为目的。

经过审议和协调，结果在第三次联合国海洋法会议上通过的《公约》关于岛屿的定义（第121条第1款）中并不规定了相关的要素或标准。应该说，《公约》第121条是上述两种观点妥协的产物。因为，从《公约》第121条的结构和内容可以看出，国际社会既间接地采纳了统一处理派的观点，也采纳了分类处理派的意见，岛屿制度可谓是调和的产物，具体内容体现在第1款和第3款。

确实，要让《公约》在岛屿制度中对岩礁的概念作出界定是非常困难的。因为，岩礁的概念既要考虑其本身的自然（地质学和地形学的构造和形态）属性、社会属性、历史文化和经济等属性，还要考虑各国的利益，而平衡这些属性和利益确实是一件很困难的事。所以，《公约》回避了直接用概念作出规定的做法，只是从效力的角度对部分岩礁作出了界定。但这种《公约》第121条规定的模糊性正是在实践中引发争议问题的起因。

一般认为，《公约》第121条第3款中的岩礁，也应是第1款中的岛屿的一种，即第3款中的岩礁被认为是岛屿的一种特别形态，这种观点也多被学界认可。换言之，《公约》第121条整体是关于岛屿制度的规定，第3款的岩礁只是例外的岛屿，而被称为岩礁，所以，第3款的岩礁也应符合第1款规定的要件，即岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域的要件，否则，其不应有专属经济区和大陆架。当然，上述对《公约》第121条的这种文本解释，也存在不同的意见。这正是日本和中韩两国造成对冲之鸟地位的争议所在。例如，日本政府代表于1999年4月16日举行的众议院建设委员会上在回答关于冲之鸟岛礁的问题时指出，冲之鸟满足《公约》第121条第1款岛屿的条件，它是岛屿不是岩礁，同时指出，第121第3款不是关于岛屿的规定，而是关于岩礁的规定，况且《公约》也没有关于岩礁的定义，即使从国家实践来看，根据此条也不能成为特定地形不能拥有专属经济区和大陆架的依据。日本政府现仍持上述立场。从日本政府的立场可以看出，其是将《公约》第121条的第1款和第3款内容分开处理和单独理解的。这种理解是造成国际社会出现分歧的本质原因，同时，其违反岛屿制度从文本解释得出的观点，也违反《公约》岛屿制度的立法宗旨。

可见，《公约》第121条中的第1-3款是作为整体处理的，特别是第3款是对第2款的制约。所以，日本试图将第1款和第3款予以分离，无视第3款作用的做法，是不能被国际社会接受的。

三、海洋法岛屿与岩礁的本质属性阐释

由于《公约》岛屿制度并未对岩礁的概念作出正面的界定，所以致使有些国家利用《公约》岛屿制度的模糊性来行使《公约》的权利，日本外大陆架划界案中针对冲之鸟的立场与做法就源于此。

既然《公约》第121条第1款和第3款是作为一个整体的，那么如何判断是岛屿还是岩礁呢？即为判断岛屿和岩礁的法律地位，需要界定岛屿和岩礁的本质。关键是需界定判定岩礁的相关术语的内涵，即需界定何为岩礁、人类的居住或本身的经济生活具体内容是什么、何谓自然形成的陆地等含义，以便判定到底是岛屿还是岩礁。

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岩礁的概念与问题。如上所述，尽管在岛屿的定义中没有考虑大小和人口的多少等要素，且《公约》第121条第3款的岩礁多被认为是作为岛屿的特别形态处理的，岛屿的大小问题间接地在《公约》中残存着；同时，在第三次联合国海洋法会议上，有国家提出了利用岛屿的大小和地质学上的特征标准以区分岛屿和岩礁的提案，但考虑到即使是由地质学上坚固的岩质组成的较大岛屿，有被认定为岩礁而不拥有专属经济区和大陆架的可能性，相反，以土砂为主形成的小岛，有被作为岛屿处理的可能性，这将带来不公平的结果，为此，以在认定方面并不是依据地质学上的形成过程加以区别对待为理由，最终在《公约》的条款中只留了岩礁的用语，而不增加任何的其他要件。可见，从第3款规定不能满足经济生活等要件的岩礁不能赋予其专属经济区和大陆架的内容可以看出，其部分地反映了这些国家的观点。所以，《公约》岛屿制度中法律意义上的岩礁，一般与大小及地质学的特征无关，即使是砂洲、环礁等也多被认为是岩礁，但这种岩礁即使在高潮时也应以露出水面为要件。如果仅在低潮时露出水面，高潮时没入水中的岩礁，则被认定为是低潮高地，此时，如果低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度，该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线；反之，则该高地没有自己的领海。

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维持人类居住或经济生活的关系与内涵。从《公约》第121条第3款内容来看，在对其的解释或判定上应厘清以下几个问题：

第一

人类居住与经济生活的关系。在《公约》第121条第3款中包含了两个要素：“人类居住”和“经济生活”，并且用“或”连接，所以，一般来说，只要满足一个要件，该岩礁就不能主张专属经济区和大陆架。换言之，该岩礁只要满足一个要件，就会被作为一般的岛屿对待。当然，与这种一般观点相反，还存在应将上述两个要件一并考虑（认为上述两个要件应作为一个整体，不能分割，必须同时满足）的观点，甚至还有学者主张应再加上必须具备利用海洋空间的共同体的要求，才能主张专属经济区和大陆架的观点。这些观点严格地解释了《公约》第121条第3款，仅是少数派。应补充指出的是，在第三次联合国海洋法会议上起草该条款内容时，曾由丹麦提出用“和”的提案，但在审议过程中很快就遭到了否定，并一直由“或”作为讨论和使用的用语。所以，从制定《公约》的审议过程也可佐证，在人类居住、经济生活两者的关系上应分开考虑，而不能作为同一的要件。这种观点还得到了1981年爱尔兰和挪威间关于扬马延岛屿在大陆架划界案中的调解委员会的支持。该案例概要为：在扬马延没有定住民，当时只有数十人在岛上进行气象观测所需人员，并作为国防部管辖的基地常驻，在岛内并未进行经济活动。调解委员会在1981年的报告和建议中否定了爱尔兰的主张（爱尔兰认为该岛为岩礁），认定扬马延岛可适用当时正在起草的海洋法公约的第121条第1款和第2款，调解委员会判定其有专属经济区和大陆架。

第二

人类居住的含义。从《公约》条文的字面上理解，至少可以认为“人类居住”并不限于现状这种事实，如果能提供即使在将来能维持人类居住的材料，则就不能适用《公约》第121条第3款，而可主张专属经济区和大陆架，但前提是现在必须提供现在或将来人类能居住的可能性方面的证据。

关于与上述有关的内容，前已言及，主张《公约》第121条第3款的两个要件应作为一个整体的学者认为，在满足人类居住的要件中必须在该岩礁或其附近存在具有一定规模的且有组织的共同体。这种观点是基于为持续维持经济生活，上述的共同体是不可缺少为理由的。当然，如果把《公约》第121条第3款的两个要件看作是单独的观点作为通说，也存在一定的不合理性。从实践来看，正如上面提及的扬马延案中，调解委员会认为扬马延不属第121条第3款的岩礁，但调解委员会并未对该岛是否满足“人类居住”这个要件进行具体的探讨。另外，与人类居住相关的案例为Clipperton岛事件。即在离墨西哥海岸约670海里的法国占领的孤岛上自1892年至1917年曾居住着以采集植物为业的少数人员，他们依靠外部补给的食粮、水为生。为此，在海洋法公约草案审议过程中的1978年，法国在该岛周边设定了专属经济区。同时，法国认为该岛不能满足维持经济生活的要件，就建造了海岸警卫队的设施（雷达基地和海洋科学调查基地），并让军人和数名科学家驻留。

可见，从理论和实践上看，对于人类居住的要件存在不明确的状况，需要继续关注。

第三

经济生活的含义。即所谓的不能维持本身的经济生活，是指什么？对于经济生活的意义，自然应包含开发自然资源及其他的生产活动，诸如灯塔及其他航行支援设施等有利于海运、渔业活动及娱乐产业的活动，一般多被认为是“经济活动”的组成部分。同时，根 据地理位置也有将商业卫星的基地作为经济活动加以利用的情形。

另一方面，即使在很小的岩礁也能设置无人灯塔及通信设施，有学者认为，如要满足经济生活的要件，仅此是不够的，还要满足商业性或生产活动的要件。尽管这种一般不属于商业活动的气象观测及通信设施，如果将其的活动和数据通过网络等公开的话，则就会发展成为广泛使用它们的情形，从而出现或具备经济活动或经济生活的要素，所以，从这个意义上来说，将它们完全区别于“经济生活”在当今社会似乎有一定的难度。

此外，对于在岩礁上以经济目的设置的无人设施和构筑物（或建筑物）通过远程操控加以维持和利用时，又将如何看待呢？随着科技的发展，可以预见这种类型的维持和利用状况在未来将会增加，为此，有学者认为，这种状况通常应被包含在“经济生活”之内。

为满足“经济生活”要件，也有学者提出，可以在岩礁的周边通过设立海洋保护区及自然保护区等方式以实现要件的建议。对此，笔者认为，尽管为保护环境采取上述措施可以产生各种形式的经济利益，例如，增加鱼种资源，扩大生态观光旅游收入，开发和销售利用珊瑚的商品，减少污染带来的健康利益等，无疑这些活动最终会满足“经济生活”的要件。在国家实践中，已有国家将小岛及岩礁指定为自然保护区或特别保护区的做法，例如，委内瑞拉的Abes岛，美国西北的夏威夷群岛等。但如果诸如上述的相关具体活动（如开发和销售利用珊瑚的商品、生态旅游等）不被认可为是经济活动的话，仅靠设定所谓的自然保护区或特别保护区，是不会与《公约》第121条第3款规定的“经济生活”直接自动地相联系的。因此，对于诸如设定自然保护区或海洋保护区之类的活动，应根据各个具体的情况和实际加以判断，包括积累多数的国家实践，逐步在国际社会形成这些活动为“经济生活”的共识，而赋予其符合“经济生活”的要件。当然，在目前的情形下，这种共识还很难实现。

另外，也有观点认为，岩礁的“经济生活”不应仅限于在岩礁本身陆地上的经济活动，也应包括在其领海内的经济活动。因为，即使是不能维持本身经济生活的岩礁，也应拥有领海，所以，在领海内的诸如渔业养护和管理活动、矿物资源开发活动等，当然地属于《公约》第121条第3款规定的“经济生活”；相反，在其领海外的经济活动就不属于上述条款的“经济生活”。

实际上，现今多数的国家通过制定国内法，在距海岸很远的无人岛处已设立了专属经济区和大陆架，并在其周边（不是在其领海，而主要在其专属经济区和大陆架内）开发石油和其他矿物资源、生物资源的活动了。

最后，关于“不能维持”的时间范围，上已言及，《公约》第121条第3款中“不能维持”的含义不仅包括现在的状态，还应包括将来可能维持的状态。在国家实践中，尽管是较少的实践，该观点已得到确认。例如，在挪威面积约为13.2平方千米的无人岛（Abel）上，政府规定禁止捕猎北极熊，对此，1996年挪威最高法院指出，如果在上述岛屿不加禁止的话，则可维持大量的狩猎活动，为此，其判定该岛不是《公约》第121条第3款的岩礁，而是岛屿。

第四

本身的经济生活中的“本身”的含义。《公约》第121条第3款关于“本身的经济生活”中“本身”的含义，是指仅限于其经济生活只依赖于该岩礁的资源而维持本身的活动，还是指包括通过外部的支援维持本身的经济生活，很不确定。在条文的起草过程中，也有国家提出了应强调本身自给生活的必要性的建议，甚至有学者强调了具备安定而有组织的共同体的必要性，但指出自给并不是完全必要的。

如果该岩礁本身包括其领海且具有经济价值，例如，存在渔业资源及石油和天然气、观光资源、利用风力和海水问题差等发电资源，同时，如果该岩礁具备适合作为卫星基地的条件的话，也能产生经济价值，所以，对这些资源的开发和利用成功的话，只要从外部购买必要品就能支撑其经济活动，从而充分地维持经济生活。

在此，问题的关键在于何种程度的外部支援，才能被认为是符合“本身”的经济活动。众所周知，即使在大陆内地的一些区域，如果完全没有外部的支援，则维持其经济活动在现代社会几乎是不可能的，所以，要求处于完全与外部隔离的孤岛满足自给经济活动的要件，是绝对不合理的、无理由的。那么，何种形式、何种程度的支援才是合理的呢？对此，国际社会并没有明确的标准。一般来说，在依靠外部支援时，如果对外部的依赖度越高，则发展其本身的经济活动会越困难，其本身的活动也不太可能维持。但这也不是绝对的，因为随着各种活动种类的增加及科技的进一步的发展，情形会发生很大的变化，也可能改变上述的一般观点，所以，对于外部的依赖程度和支援方式也只能考虑今后的国家实践，并根据各种状况和情形作出判断。

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自然形成的陆地区域的含义。《公约》第121条第1款规定，岛屿是四面环水并在高潮时高出水面的自然形成的陆地区域。且第121条第3款的岩礁是岛屿的一种，所以，也应适用岛屿的要件，即岩礁也应是自然形成的陆地区域。那么，自然形成的陆地区域是指什么呢？大家知道，在低潮高地建设的诸如灯塔及平台等那样的建筑物属于人工设施或结构，很明显它们不是自然形成的，所以，无法在其周围设定领海。

四、应对海洋法岛屿制度的几点思考

从上面的分析可以看出，国际社会对海洋法岛屿制度，即对《公约》岛屿制度（第121条）的规定存在不同的解释和争议，重点是对岛屿和岩礁的地位判断存在分歧。但不可否认的是，国际社会多认为，《公约》第121条第1-3款是应作为整体加以认识和理解的，这也符合岛屿制度的发展历程，以及制定《公约》岛屿制度的宗旨。当然，这并未否定《公约》第121条第3款相关术语的模糊性。

为能使国际社会统一对《公约》第121条的认识和理解，需要考虑修改和完善关于岛屿制度的内容，包括增加岩礁的定义。而从修改《公约》的第312条规定来看，修正案需以协商一致方式达成协议进行，这并不是一时可以做到的。从《公约》第313条以简化程序进行修正的规定来看，如果缔约国给联合国秘书长书面通知，提议以简化程序修正《公约》的话，则只要有一个缔约国反对提出的修正案或反对以简化程序通过修正案的提案，该提案应视为未通过。所以，要对《公约》岛屿制度作出修改完善是相当困难的。

在无法修改《公约》岛屿制度，又在国际社会未能对岛屿和岩礁地位形成统一共识的情形下，我们应该严格地解释岛屿制度中的相关术语，避免扩大解释，进而造成对公海制度和国际海底区域制度的损害。这样做是符合《公约》制定岛屿制度的初衷的、宗旨的，特别是第3款的主要目的在于否定若干岩礁享有专属经济区和大陆架的权利，以免该款失去对第2款的限制意义。同时，这也是《公约》第300条要求缔约国诚意履行义务、避免滥用权利所体现的。而所谓的对岩礁的严格解释，主要体现在以下方面：

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岩礁是岛屿的一种特别形态，其必须是自然形成的陆地区域，这种自然形成的陆地区域强调构成材料和过程的自然属性。

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岩礁必须在相当长时期内能维持人类居住，而不是短期内的维持人类居住。

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岩礁维持本身经济生活所需资源应限于岩礁本身所产，而不应包括其领海内及外地输入的资源，否则会造成扩大化的趋势，甚至出现滥用该权利的行为。

4

开发岩礁本身资源必须符合经济原则和保护海洋环境。因为一些国家为能使岩礁符合“经济生活”的要件，一定会试图开发岩礁本身的资源，而不讲究一般的经济开发原则，并污染海洋环境，违反缔约国保护和保全海洋环境的义务。

此外，从上面的分析可以看出，日本针对冲之鸟问题的立场与做法是无法获得国际社会的认可的，其企图扩张海域面积，获取更多的海洋资源的目的也是无法实现的。因为冲之鸟主要存在以下几个无法克服的问题。

第一

以冲之鸟为基点主张专属经济区和大陆架，违反公平。因为，以冲之鸟为基点主张的专属经济区面积（约43万平方千米）远远地超过了冲之鸟的实际面积，并严重地损害了其他国家在此海域的航行和测量活动等方面的公海自由利益，损害国际海底区域制度，严