■桂静范晓婷
2014年11月，在《东北大西洋海洋环境保护公约》（以下简称《公约》）闭会期间海洋保护区协调工作组会议上，世界自然基金会提交了建立北极冰公海保护区的提议，提请该工作组考虑向《公约》生物多样性委员会提交。对于在北极冰公海建立海洋保护区，国际社会存在不同的立场和观点，同时也反映出目前北极治理中存在的不足，这些都将影响未来北极冰公海保护区的发展趋势。
提出及审议情况
北极周围冰覆盖水域是国际水域，向大西洋延伸的部分水域受到《公约》的规范。这部分北极海域位于《公约》海洋区域最北部，属于北冰洋中央海盆的永久冰封水域。这里气候恶劣且冰层覆盖，但生态系统仍很丰富；虽然人口密度低，但仍有捕鱼、近岸石油生产等人类活动开展。这部分海域约占《公约》海洋区域的40%，但相对于北极冰生境只占一小部分。北极永久冰层是一个整体，单独保护该区域将是《公约》国家履行其保护海洋环境义务的重要内容。
2014年，世界自然基金会提交了建立北极冰公海保护区的提案。这一可能建立的公海保护区将没有石油或大型商业捕捞，优先保护受威胁的栖息地和物种。
自提案提出后，《公约》相关会议作出审议和讨论。2014年《公约》闭会期间海洋保护区协调工作组会议上，与会的大多数缔约国表示原则上支持这一提案。最后，大会达成两项共识：一是已确认该区域为具有重要生态或生物意义的海洋区域，提案具备有力的科学依据，弥补了海洋保护区网络建设中的不足；二是所有缔约国及其他利益相关者有必要尽早参与提议涉及的建设。
2015年3月，生物多样性委员会会议在爱尔兰库克召开，建立北极冰公海保护区成为本次会议的主要议题之一。在讨论过程中，缔约方对该提案的目标和目的等存在较大争议。最后会议决定，目前不能向《公约》委员会会议推荐这一提案，同时提出推动提案的进程安排，即进一步补充科学和技术信息，并修正该提案的愿景和目标。
2015年6月，《公约》缔约国会议认为，需要加强与北极理事会的合作。今年3月，《公约》生物多样性委员会会议基本认可了北极冰公海保护区的建议。
各方立场
从历次会议的讨论情况看，对于建立北极冰公海保护区主要有两类观点。
一是以世界自然基金会、绿色和平组织等国际组织为代表的积极观点，认为北极冰封水域的各种冰情提供了广泛的独特生境，由于气候变化，该区域将受到威胁，有必要在《公约》北极区域采取划定海洋保护区的方法，这将填补《公约》海洋保护区网络中尚无北极海域保护区的不足。
另一种观点是以丹麦、挪威、英国等为代表的谨慎观点，他们基本上赞成这一提案，但是对在北极冰公海建立海洋保护区的合法性、合理性以及保护区建设问题提出质疑。
第一种观点认为，首先，建立海洋保护区是保持北极环境完整性的需要。目前《公约》海洋保护区网络的生态连贯性存在不足，同时需要保护冰缘生态系统，提升其恢复能力。其次，建立北极冰公海保护区是《公约》履行其保护、养护物种和生境承诺的需要，采取建立海洋保护区的方法是正确的。同时，该观点的支持者也承认提议存在一些不足，如保护目标、管理措施等，需要加以完善，且能够合法地应对未来可预期的气候威胁。绿色和平组织建议，为了推动这一提案的进程，缔约方应当关注技术问题。世界自然基金会认为，有关管理措施可在实施过程中予以适当调整。
持谨慎观点的一方认为，对《公约》建立海洋保护区的权限存在疑问。例如，《公约》管辖范围内的北极海域大多位于《公约》缔约国的管辖范围内，这一提案涉及的海域是否为公海存在疑问，且提案中的一些管理措施超出了《公约》法律授权范围。另外，对划定海洋保护区的合理性存在疑问。北极的主要威胁来自气候变化和北极以外的污染，海洋保护区是否是解决这一问题的最好措施不能确定。有些国家提出，《公约》管辖范围内的北极海域环境现状是良好的，且基于目前该区域人类活动有限，建立这样一个海洋保护区为时尚早。同样，也有观点认为，当前没有任何科学证据足以证明必须采取一项特别针对北极区域的新的保护措施。再者是提案本身存在的问题。提案的目标尚不明确，相应的管理行动没有解决问题的力度，还有诸多技术问题需要突破。
相关思考
在北极建立公海保护区，科学证据和技术是面临的最基本问题。除此之外，建立保护区的法律依据，以及与既有法律制度的关系协调等也是不可忽视的。
(一)法律依据
目前，对于在北极建立公海保护区，无论从全球层面还是北极区域层面，尚无具有法律约束力的全球性公约或区域性公约。依《联合国海洋法公约》，缔约国应当履行保护海洋生物多样性的义务，此义务适用于国家管辖以外海域。但这只是一般宣示性表达，并没有清晰具体的制度安排。这种宣示是否构成建立海洋保护区的法律依据尚存争议。
虽然《生物多样性公约》适用于国家管辖以外海域，且确定了具有重要生态或生物意义的海洋区域的概念。考虑到其敏感性和脆弱性，北冰洋可以被视为这样的区域。但是，哪些是具有重要生态或生物意义的海洋区域，需要科学、技术层面的论据支撑，且这些论据并不具有法律约束力。
从区域层面看，也没有具有法律约束力的公约对北极海洋生物多样性保护作出区域性安排。北极理事会虽然通过了多个海洋生物多样性保护的文件，且明确提出海洋保护区措施，但是这些文件没有法律约束力。目前，国际渔业管理公约或协议也不足以构成建立海洋保护区的法律依据。
(二)与现有区域性海洋治理机制的协调
一直以来，北极理事会致力于北极海洋生物多样性的确认及保护。
早在《2004年北极海洋战略计划》中，北极理事会就呼吁建立海洋保护区，包括提出建立有代表性的海洋保护区网络。之后，理事会又出台了《环极地保护区网络——战略与行动计划》《北极地区生物多样性保护战略》等。2015年《公约》部长级会议成立了北极海洋合作工作组。正如一部分缔约国强调的那样，这些工作显示北极理事会正在不断加大对海洋保护区问题的重视。同时，北极理事会提出的生物多性建议也为《公约》与北极理事会的合作提供了良好的契机。
然而，北极理事会对北极国际水域以外海域无管辖权，且目前尚无采取有约束力的保护措施的权力，相比之下，《公约》可以而且承担着这方面的义务。
自1998年以来，《公约》成为一种海洋环境保护的开创性变革力量。2010年和2012年，《公约》在北大西洋国际水域建立了世界上第一个公海保护区网络。这样看来，重要的是《公约》与北极理事会如何寻求资源的最有效利用，且找到最佳分工形式以实现互补，避免重复工作。
结语
综合北极冰公海保护区审议过程各方观点及引发的相关思考，可以看到，国家管辖范围以外海域生物多样性保护的法律制度建设越来越受到重视。
从目前国际协商的情况看，《公约》将很可能发挥环境保护的引领作用，成为北极公海海洋保护区建设方面不可忽视的主导力量；由于《公约》与北极理事会的职责存在交叉，因此在北极公海保护建设方面需要强调二者的合作与互补。
