核心阅读 本文从多个方面深刻揭示了美国所谓南海航行自由行动的真实目的和特性，并进一步指出，美国南海政策潜藏高度风险，近期美军南海动作频频，只会加剧南海紧张局势，破坏两国的政治互信，损害双方的共同利益。
■ 胡 波
2016年1月30日，美军导弹驱逐舰“柯蒂斯·威尔伯”号进入中国西沙群岛中建岛12海里内进行所谓航行自由宣示。美国福克斯新闻网2月16日报道，来自国际卫星图像公司的图像显示，中国在南海西沙群岛的永兴岛上部署了两组地空导弹系统，包括8辆运输发射车以及所配雷达。可以预见，今后美国定会加大对西沙群岛的关注和炒作，还可能强化针对西沙的军事行动。
我国外交部就此表示，中国几十年来就一直在西沙群岛上部署各种国土防御设施，不是什么新的事情，这与所谓的南海“军事化”没有关系。希望有关国家不要进行无谓或别有用心的炒作，多做有利于地区和平稳定的事。
美国开始在西沙挑事儿标志着美国的南海政策正式进入“为了反对中国而反对”的阶段，即只要相关行动有助于牵制中国在南海的力量增长，有助于增加中国南海维权行动的成本，在不引发与中国武装冲突与战争的情况下，美国都会积极尝试。
美国南海航行自由行动的迷惑性和欺骗性
自2015年5月美国嚷嚷要到南海进行航行自由行动以来，国内国际上就有不少分析人士频频指出，美军行动的主要目的就是为了逼中国澄清在南海相关水域的主张，并迫使中国更改领海通行制度。美军军舰2015年10月27日在渚碧礁邻近水域、2016年1月30日在中建岛领海的行动后，此类说法更是甚嚣尘上，仿佛中国只有修改海洋规则、缩小南海权益主张后，才可能与美国在南海和平共处。
不得不承认，美国有关南海航行自由的宣示和包装具有相当大的迷惑性和欺骗性。美国以中国在南沙的岛礁扩建为由，打着制止中国“过分海洋主张”的旗号，表面上似乎确实是在维护国际公义和航行自由。不过当美军开始在西沙执行此类行动后，美国的借口和措辞就显得相对苍白，因为西沙局势原本很平静，除越南外的东南亚国家也不认为西沙群岛存在争议。
笔者不否认中国与美国在领海通行制度方面有分歧，中国要求外国军舰进入领海12海里需要批准，美国则没有此类规定。但两种制度在国际上都有广泛实践，由于《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对于领海通行规定的模糊，它们各有各的道理，很难说哪一种制度就代表着国际潮流。对此，美国一直未持异议，此前也遵守中国的相关规则。事实上，领海宽度及空间有限，况且《公约》第19条关于“无害通过”的规定非常严苛，因此，除领海海峡（因处于重要海上通道）外，一国军舰除非别有用心，否则到他国沿岸12海里执行“无害通过”行动没有任何军事意义。在实践中，中美两国在航行自由规则方面的主要分歧集中在专属经济区，而非领海，美国对华抵近侦察和航行自由宣示行动的重点区域同样是在中国的专属经济区海域。
至于“过分海洋主张”，中国西沙群岛的领海基点基线已经划定了20多年，美国虽然此前也偶尔针对西沙群岛采取过类似行动，但远不如现在这么积极和高调。若非美军自己公开承认，国际社会都不知道美国曾有过行动，中国方面可能也未将美军的这种零星的进入视为航行自由宣示行动。
美军近期南海行动具有政治化特性
如果我们认真审视美国近期在南海的行动，就不难发现，即便是按照美国海军自己的操作规程和习惯，这些行动都既不专业，也非常不符合常规。
众所周知，美国航行自由宣示计划并非是个新东西，1979年以来，美军曾对大多数沿海国采取过行动，这一点确如美国一贯声称的那样，“美国会在国际法允许的任何地方展开行动”。美军自己也承认，之前曾到南沙和西沙执行过“航行自由行动”。问题是，此类行动的传统做法是低调而安静的，实际上，虽然国防部每年都会公布上一财年“航行自由行动”所针对的国家以及执行的理由，但行动的具体时间与位置通常是保密的，执行过程公众更是无从知晓。而此番针对在南海的行动则是罕见的高调，甚至是刻意地进行媒体吹风和舆论渲染。2015年5月20日，美军特别邀请CNN记者团乘坐P-8A反潜巡逻机飞越中国正在建设的岛礁周围空域，CNN及国防部还公布了记者录制的中美隔空喊话的视频。此后一段时期，不断有CNN、《海军时报》等媒体根据美国海军匿名官员的信息称美军将在南海执行“航行自由行动”，而10月27日美军进入渚碧礁邻近海域前后，美军行动的计划、路径及其他细节都是美国媒体报道出来的，而这些媒体显然得到了美国军方的资源和许可。同样，2016年1月30日美军在中建岛领海行动，美国媒体也广泛参与并进行了详细报道。
美国已经将南海议题高度政治化，几乎逢人便谈所谓的南海问题。南海之所以成为当前中美间的最重大急迫的问题，美国难辞其咎。正是由于美国部分智库专家和高官不断围绕南海的战略地位做文章，将中美南海的博弈上升到中美亚太战略对抗的高度，并肆意指责中国图谋控制整个南海，才使得南海议题成为美国对外关系和中美关系中的重大问题。
美国军方利用媒体渲染在南海的军事行动同样有政治化的考虑。表面上的军事行动，实际上打的是政治算盘。一方面，在媒体日益开放多元的今天，通过舆论造势，放大军事行动的政治效应，让媒体、学者、官员等广泛参与到对行动的议论之中，能给中国施加更大政治舆论压力；另一方面，借助媒体的广泛参与，在国内大肆鼓吹“中国威胁”及美国海军在维护航行自由方面的努力，以在国防银根紧缩的背景下，在预算方面获得国会和公众更大支持。
美军南海行动具有试探性色彩
美国时常批评中国在南海采取“切香肠”“量体裁衣的胁迫战略”，拓展战争与和平间的“灰色地带”，即在避免局势升级及战争的情况下，采取渐进的、和平的手段不断增强对争议岛礁及海域的控制。实际上，美国自身在南海的行为十分符合上述描述，美国正在采取军事、外交、舆论、国际法等综合手段提高中国在南海行动的成本，前提是不至引发长期对抗甚至是武装冲突。换句话说，美国正用行动测试中国在南海的底线和忍耐程度，行动不断升级，挑衅程度不断加码。美国扩大媒体的参与和行动的透明度，一定程度上也是为了造势，并试探中国的可能反应。
诚然，随着中国在南海力量的增长，以及新的南海局势的发展，中国明显加强了积极维权的力度。但时至今日，中国从来没有扩大自己的主权及海洋权益主张，从来没有在南海对美国或其他任何国家进行主动军事挑衅，包括陆域吹填在内的绝大多数行动都是必要的能力建设，诸如中国公务执法船2012黄岩岛事件中的维权行动则是对菲律宾军舰挑衅的反制。相反，美国最近在南海的所有行动几乎都是直接针对中国，对抗性十分强，是在粗鲁而直接地试探中国的政策底线。
美国南海政策潜藏高度风险
南海议题的政治化会严重干扰中美两国的决策。当今世界，国内、国际议题联动迅速，美国将南海议题放到国际舆论的聚光灯下，刺激中美之间有关海洋法律规则的解释和运用的矛盾和分歧的进一步发酵；在媒体的全程、高度、极端的参与之下，美军的行动可能会刺激中国国内民众，使之对美国的南海行动和动机强烈质疑和反对。在这种背景之下，中美之间的政治互信会遭到进一步破坏，通过对话解决分歧的可能性越来越小，在南海问题上两国的互动将走向灾难。
对此，中国应向美方表达自己对南海议题政治化的高度关切，并要求美方在该问题上“去政治化”。政治化既是美国南海行动的风险所在，也是其道义软肋。中国有必要敦促美国采取切实措施管控南海议题政治化的趋势，在南海话语权问题上占据一定主动。同时，及时表达中国愿意在多方面问题上与美方进行磋商及沟通，欢迎美国在该地区发挥积极作用，但前提是美国能为两国的对话、沟通与合作创造良好的政治舆论氛围。美国眼下这种动辄上纲上线、唯恐天下不乱的挑衅行为只会加剧南海局势的紧张，破坏两国的政治互信。
美国的南海政策试探之所以危险，原因有二：一是南海力量对比处于快速变化之中，美国的传统政策思路已经过时。在台海，中美两国对对方的底线都了然于胸。而在南海由于美国提出了所谓“亚太再平衡”战略，使问题复杂化，使原本不成为问题的南海出现新的问题。但问题的关键是，中国对自己的能力充满了信心，美国不得不面对一个与过去不一样的南海。二是与中国的和平间接方式不同，美国采取的是直接的武力试探。在力量平衡变迁的背景下，在未进行充分的相互政策试探和战略测试前，两国都不会轻易改变当前的政策目标。但是最好的互动方式莫过于对话、沟通，如果美方试图使用武力去测试中方的底线，南海的局势将更加紧张，并可能走向失控。
（作者单位：北京大学海洋研究院）
