珠江口海域管理遭遇政策衔接“瓶颈”

来源:中国海洋报记者 苏 涛   发布时间:2015-05-21 04:17:00 

珠江口海域是广东省海洋开发强度最大的地区,珠江三角洲区域在我国经济建设中具有举足轻重的地位。为使开发密集区海域价值的实现与海域管理同步协调发展,广东省海洋主管部门对珠江口海域实施重点管理,努力推进海域法的贯彻落实。在具体执行过程中,由于相关部门对有关法律、法规的认知理解不同,导致在珠江口海域管理上出现了复杂局面,这已引起海洋主管部门和全国人大海域法实施情况检查组的高度关注。

珠江口海域管理问题,归结起来主要源于两个地方性法律、法规的执行。一个是2001年1月省人大出台的《广东省河口滩涂管理条例》,将河口海域滩涂围垦和整治纳入水利部门管辖范畴,其地理范围包括了珠江流域八大主要入海口门和整个万山群岛及其附近海域。另一个是2005年1月省人大出台的《广东省河道采砂管理条例》,把河道延伸区域的采砂许可权确定由水行政主管部门行使。这两个地方性法规的出台,又是源于水利部《珠江河口管理办法》的有关规定,以保障河道行洪纳潮安全而制定的。这样就形成了在具体执行法律的过程中,两个条例与海域法在管理范围上出现交叉重叠,水行政主管部门和海洋行政主管部门都有理由各自围绕自己的权限开展用海审批。再加上目前对河流入海口的河海界线一直没有统一的、各方都认可的划分标准,致使珠江口海域管理矛盾更为复杂、突出。

根据现行法律和已有实践,水利部门从防洪目的出发,划定珠江口八大口门及其延伸区域为防洪重点地区,履行水行政主管部门职责是很有必要的;海洋部门根据国务院批复的全国海洋功能区划,按照海域法有关规定加强对珠江口海域使用管理,这也是国家赋予的神圣职责,两者职能各有分工,各有侧重,并不互相取代,也不能互相排斥。水利部门是代表国家行使水行业行政管理和行政收费,海洋部门和财政部门代表国家行使国有海洋资源权属管理和资产收益征收,两者在管理手段、管理层次和收益分配上都有区别。先入为主,一方排斥另一方是没有道理的。全国人大海域法实施情况检查组也认为,相关法律、法规和行政规章基本原则上并不冲突。在管理中地理范围的交叉重叠,并不意味着法律制度的冲突和职能的对立。目前在法律、法规实施过程中产生的冲突,主要是对法律、法规理解和解释不全面造成的,需要在今后制定或者修改有关条例和行政规章中进一步加以明确,进行必要的政策衔接,协调好相关部门的工作。

有关业内人士指出,珠江口管理问题实际上是依法履行各自职责,建立共同监管机制的问题。先入为主、门户之见以及互相排斥都是不可取的。应该建立协调机制,明确各自的职责权限,既不越位也不能缺位。同时要打破各自为战、政策衔接不到位的制约“瓶颈”,尽快以政府规章或指导性文件等形式,规范相关部门的管理程序。在这方面,全国人大海域法实施情况检查组已建议,广东省在制定本省海域使用管理条例中,应明确规定在交叉重叠的珠江口区域,把是否符合防洪规划和取得防洪同意意见书作为海域使用审批的前置条件,从而使水行政和海洋行政主管部门在管理权限上有明确的衔接。


摘自《中国海洋报》1430期

2005年8月5日

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