江苏省连云港市某管理处因未取得海域使用权非法占用海域建设跨海桥梁行政处罚一案，自2012年7月连云港市海洋与渔业局立案，至2014年6月17日连云港市中级人民法院作出终审判决，历时3年，经历了区、市两级法院的司法审查，最终连云港市海洋与渔业局胜诉。该案是2002年《中华人民共和国海域使用管理法》颁布实施以来，江苏首例因海洋行政处罚引发的行政诉讼案件。本案涉及到海洋行政处罚中对违法当事人的认定、海域使用金减免的法定条件、一事不再罚原则的适用以及送达和委托鉴定程序的相关要求等内容，在海洋行政执法实践中具有较强的指导作用和借鉴意义。

【基本案情】

2012年7月3日，中国海监连云港市支队执法人员在对连云港市灌云县海岸线巡查中，发现了一处跨海桥梁建设工程，该工程涉嫌未取得海域使用权。2012年7月16日，连云港市海洋与渔业局批准立案。经调查核实，该用海项目的名称为“临海高等级公路×××特大桥”工程，项目业主单位是连云港市某管理处，没有办理用海申请，未取得海域使用权。受连云港市海洋与渔业局委托，经连云港市海域使用保护动态管理中心测量，×××特大桥工程占用海域面积为3.85公顷，用海方式为跨海桥梁用海。2012年8月27日，连云港市海洋与渔业局向某管理处送达行政处罚听证告知书。2012年8月29日，某管理处提出听证申请。连云港市海洋与渔业局于2012年9月18日组织听证。在听证程序中，某管理处就被处罚主体是否正确、违法行为应否予以处罚以及是否违反一事不再罚原则等提出辩解；对连云港市海洋与渔业局告知其违法占用海域面积为3.85公顷未持异议。2012年9月28日，连云港市海洋与渔业局对某管理处发出行政处罚决定书，认定其在未取得海域使用权的情况下，非法占用海域面积3.85公顷，且在接受调查期间，不能积极配合调查和提供涉案材料，依据《中华人民共和国海域使用管理法》及《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》的规定，对某管理处作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款519.75万元的行政处罚。

某管理处对此处罚决定不服，在法定起诉期限内向连云港市新浦区人民法院提起行政诉讼，要求撤销连云港市海洋与渔业局作出的行政处罚决定。

【处理结果】

连云港市新浦区人民法院在受理该行政诉讼后，于2013年3月12日开庭审理。法院认为，本案被告在对原告非法占用海域的事实进行调查核实的基础上，作出的被诉行政处罚决定事实清楚，主要证据充分，依据的法律及规范性文件正确，程序合法。原告要求撤销被告所作海洋行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国海域使用管理法》第2条、第3条、第42条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第4项之规定，2014年3月10日作出一审判决：驳回原告的诉讼请求。

在收到连云港市新浦区人民法院一审判决后，某管理处又上诉至连云港市中级人民法院，连云港市中级人民法院于2014年5月7日开庭审理。法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1项之规定，驳回上诉，维持原判。

【案件评析】

一审法院对本案主要争议焦点的分析和认定。

关于本案第一个争议焦点即被处罚主体是否正确问题。原告主张“临海高等级公路×××特大桥”工程建设过程中的占用海域行为，并非原告所为，原告不是违法行为人，被告认定原告是被处罚人主体错误。对此主张，法院认为，庭审中原告虽提供《权利义务转让协议书》《委托建设协议书》等证据，用以证明原告已于2011年3月3日将其作为项目发包方的权利义务全部转移给案外人市临海办，但因该组证据在行政执法程序中和开庭审理前，原告均无正当事由没有提交，且庭审中被告对此不予质证，致该证据的“三性”难以确认，原告的主张法院不予支持。被告在执法过程中调取的《监理合同协议书》《合同协议书》《中标通知书》及所作《询问笔录》等证据材料，足以证实该工程的业主单位系原告某管理处，故被告将原告作为被处罚的相对人主体适格。

关于本案第二个争议焦点即处罚依据是否正确，涉案的占用海域行为应否予以处罚问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第3条第2款规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。第42条规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款……“临海高等级公路×××特大桥工程”涉及用海，根据上述规定，依法应当取得海域使用权。虽然该工程系江苏省沿海开发的重大基础设施项目，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第36条之规定，该工程用海有可能减缴或者免缴海域使用金，但前提是必须经有批准权的政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准后方可减缴或免缴。而该工程用海既未办理相关的用海手续，也没有办理减、免海域使用金的审批手续。该工程用海确系非法占用海域，依法应当予以处罚。被告依据上述法律规定作出处罚，适用法律正确。当初该工程在项目立项审批之时，本地的海岸线尚未调整，该工程项目不涉及占用海域，故在审批过程中未涉及用海审批；但在2009年海岸线重新调整后，该工程范围在新调整的海岸线以内，涉及占用海域问题，则应当依法补办用海手续。况且，海监五支队于2011年曾因该工程的施工便道未取得相关用海手续予以处罚，并出具《海洋行政执法建议书》，要求尽快补办相关用海手续。可见该工程涉及用海、需办理用海手续原告是应当知道的。综上，原告诉称其无过错，信赖利益应予保护的观点，法院不予支持。

关于本案的第三个争议焦点即被诉具体行政行为是否属于重复处罚问题。《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。即行政处罚所应遵循的“一事不再罚”原则。本案中被告作出的处罚决定，与海监五支队所作处罚决定所指向的并不是同一个行政违法行为。被告针对的是原告在建设×××特大桥桥梁主体工程时占用海域的违法行为进行的处罚；海监五支队针对的是该桥梁在建设初期修建施工便道时占用海域的违法行为进行的处罚。两者并不是针对同一个违法行为作出的行政处罚；且前后两个处罚决定确认的非法占用海域的面积大小不同，在范围上也无重合。另外，两次处罚的被处罚主体也不相同。故不属于重复处罚，不违反“一事不再罚”原则。

关于本案的第四个争议焦点即被诉行政行为程序是否违法问题。针对原告对被告在委托鉴定和送达程序上提出的异议，认为被告单方委托鉴定机构程序不合法，且在法律文书送达程序上未遵照相关法律规定。法院认为，《海洋行政处罚实施办法》第15条第3项规定，测量、检测、检验或者鉴定等专业性事项，可以委托有资质的机构出具报告，所出具的报告可以作为证据。参照该规定，被告对于查处案件中涉及的测量海域面积这一专业性事项，可以单方委托相关机构进行测量、鉴定等。本案被告委托的是具有测绘资质的测绘机构和人员进行海域面积测量并出具书面报告，符合上述规定。关于原告主张被告在送达相关法律文书的过程中，在原告拒绝签收的情况下，未按《民事诉讼法》关于留置送达的相关规定予以送达，属于送达程序违法的观点，因相关法律文书被告均是由其执法人员直接送达到原告单位，且原告单位相关人员已接收但拒绝签字，原告对此亦予认可。被告送达的相关法律文书原告确已收到，在实体上并未侵犯原告作为行政相对人所应享有的权利……