全面推进渔业权制度建设促进渔业持续健康发展

—农业部副部长牛盾在贯彻实施《物权法》暨渔业政策座谈会上的讲话

（２００７年６月２０日）

一、深刻理解《物权法》规定渔业权的重大意义

《物权法》是规范财产关系的民事基本法律，既涉及国家的基本经济制度，也关系到千家万户的具体利益。《物权法》“用益物权编”规定了“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利”（以下统称渔业权），是继１９８５年党中央、国务院《关于放宽政策、加快发展水产业的指示》（［１９８５］中发５号）实施渔业改革政策以来，对渔业基本经营制度做出的一项重大决策，是我国渔业发展进程和法制建设的一件大事。《物权法》规定渔业权，体现了中央“三农”政策精神，反映了广大农民、渔民的根本利益和共同愿望，必将对发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会发挥积极作用。

第一，《物权法》规定渔业权，进一步稳定和完善了渔业基本经营制度。改革开放以来，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是我国的农村基本经营制度，是党在农村政策的基石。这一基本经营制度的实行，改革了农业生产关系，解放了农业生产力，农业和农村经济发展取得了长足进步，农业综合生产能力稳步提高，农业和农村经济结构进一步优化，农民人均收入稳步增长。因此，中央反复强调，要稳定农村基本经营制度，切实保护农户的土地承包经营权。渔业是我国农业的重要组成部分，水域滩涂与耕地、林地、草原一样，是国家重要的土地资源，是渔业的基本生产资料，渔民重要的生活保障。从２０世纪五六十年代起，中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证，将使用权落实给渔民长期使用。２０世纪８０年代，中央和国务院又多次在有关文件中要求稳定水面、滩涂的所有权和使用权。１９８６年，全国人大法律委员会在《〈渔业法草案〉审议结果报告》中指出：“把农村体制改革中中央肯定的行之有效的经验，比如确定养殖水面、滩涂的使用权，颁发使用证，实行联产承包责任制等，用法律的形式肯定下来”，《渔业法》按照这样的指导思想，建立了以水域滩涂养殖使用制度和捕捞许可制度为主要内容的渔业基本经济制度。这一制度的实行，提高了广大渔业生产者的生产积极性，规范了渔业生产秩序，促进了渔业的快速发展。但是，由于长期以来物权制度没有建立，水域滩涂使用制度不够完善，渔民从事养殖和捕捞的权利法律性质不明，合法权益不能得到有效的保护。此次《物权法》从民事基本法律的角度确认使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利为用益物权，就是在保持水域滩涂所有制不变的前提下，把水域滩涂的承包经营权和使用权更加明确地落实给渔民，并实行物权保护，让渔民依法享有长期而稳定的水域滩涂使用权以及水产品所有权和收益权。这就在法律上进一步丰富和完善了渔业基本经营制度的内涵，为渔业持续、稳定、健康发展奠定了坚实的法律基础。

第二，《物权法》规定渔业权，有利于强化对渔业生产者合法财产权益的保护，规范渔业生产秩序，促进渔业持续健康发展。《物权法》的立法目的在于定纷止争、物尽其用，精神实质就在于确认和保护公民、法人和其他组织合法的财产权利。《物权法》规定，私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。用益物权人有权因征收征用获得相应补偿。因此，《物权法》规定广大渔业生产者的基本权利，意味着渔业生产者今后从事渔业活动，不但有行政法的保护，而且还受民法的保护。渔业权作为用益物权，意味着渔业生产者依法取得渔业权后，就享有依法占有并使用特定的水域滩涂，从事养殖或捕捞活动以获取收益的权利。渔业权受到侵害或被占用时，可以适用《物权法》加以保护，并获得相应补偿。这些规定，将进一步加大保护渔业生产者合法权益的力度，为他们筑起一道“私权保护墙”，渔业生产者的水域使用权、生产自主权就有了法律的明确保障。

第三，《物权法》规定渔业权，有利于妥善解决当前农村渔区出现的突出问题，促进社会和谐。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的新的发展阶段，人多地少、耕地资源短缺的矛盾日益突出，利用水域滩涂发展渔业特别是水产养殖业仍然有很大的潜力，仍然是农村产业结构调整的重要途径。但是近年来，随着社会经济的发展和城市化速度的加快，工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多，渔业的发展空间受到限制。更为严重的是由此导致许多渔民失去生产场所，而且得不到应有的补偿，渔民权益受到严重侵害，许多渔民陷入了“失海”、“失水”的困境。一些地方群体性上访事件增多，农业部近些年来每年均接到大量群众来信来访。渔民“失海”、“失水”与农民“失地”的性质相同，是当前农村、渔区群众反映强烈的热点问题。针对这一问题，２００７年中央一号文件明确提出，要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，要求各级政府及其有关部门维护渔民权益、稳定和完善水域滩涂使用制度。《物权法》规定渔业权，为解决渔业水域滩涂被侵占和渔民权益受侵害的突出问题提供了有力的法律保障，具有重要的现实意义。

第四，《物权法》规定渔业权，符合国际通行做法和发展趋势。世界许多国家在立法中明确规定渔业权并加以保护。如日本法律明确规定将渔业权视为物权，准用土地有关规定；韩国法律规定海域归国家所有，但渔民和渔业合作组织可获得长期而稳定的使用权，渔业权延续时渔业权人具有优先权，渔业权受到侵害时有权获得赔偿。日本、韩国《渔业法》对渔业权的取得、优先顺序、期限等规则都有非常具体的规定。许多英美法系的国家也已逐步将渔民从事渔业生产的权利视为一种财产权。联合国粮农组织曾于１９９９年召开关于渔业权的国际研讨会，就各国经验进行交流和推动。因此，将渔业权作为用益物权种类，实行民法保护，符合国际发展趋势。

二、切实做好《物权法》贯彻实施工作

《物权法》的实施和渔业权制度的改革完善，是我们渔业系统面临的一个重大课题，也对各级渔业行政主管部门的工作提出了新的更高要求。这项工作理论性和政策性很强，涉及多种利益主体和各方面利益，实践操作难度较大，一定要准确把握，正确引导，统筹安排，精心组织好贯彻实施工作。

１．统一思想，提高认识，深刻领会法律的精神实质 渔业权制度是我国农业基本经营制度的重要内容，是长期以来渔业水域滩涂使用制度的继承和发展。由于我国物权法制建设特别是渔业水域滩涂使用制度建设的滞后，渔民水域滩涂使用权的法律问题一直没有得到很好的解决。正是站在这样的高度来认识渔业权，立法机关才能在继承发展和改革创新的基础上，做出这样的制度安排，也正是站在这样的高度，多年来农业部才能克服困难、坚持不懈地积极推动这项工作，并得到有关部门的理解和支持。而且《物权法》不仅将养殖权纳入其中，还将捕捞权也纳入“用益物权编”，充分体现了当前国家立法的价值取向，体现了以人为本的理念和对弱势群体的关注。希望各地渔业行政主管部门也要站在这样的高度来认识渔业权，重视渔业水域滩涂使用制度的完善和稳定，为产业发展创造一个良好的政策法律环境。要坚持以科学发展观为指导，贯彻中央城乡统筹发展战略，在水域滩涂使用功能、使用主体发生冲突时，要切实保护渔业、保护渔民合法权益，落实《物权法》维护社会公平正义的理念。

《物权法》将养殖权和捕捞权规定为用益物权，意味着渔业生产者依照《渔业法》申请、登记、批准后取得养殖证、捕捞许可证，就取得了养殖权、捕捞权，权利受到侵害的时候就可以适用《物权法》加以保护，依法取得相应补偿。养殖权和捕捞权的物权化，大大强化了养殖证、捕捞许可证的权利属性，加强了渔业生产者权益的保护力度。这就要求我们各级渔业行政主管部门必须切实转变思想观念，在思想上和行动上更加关注渔民权益保护，在各项工作中特别是水域滩涂规划、养殖水域滩涂确权、捕捞许可证发放等工作中，充分体现以人为本的理念，坚持当地渔业生产者优先的原则，依法确定和保护渔业生产者的水域滩涂使用权。同时，按照《物权法》的规定，渔业权必须进行登记、公示，有关档案供公众查阅。因此