农业部渔政指挥中心副主任居礼在东海区渔业安全管理会议上的讲话

农业部渔政指挥中心副主任居礼在东海区渔业安全管理会议上的讲话

（２００７年１０月１９日）

一、当前渔业安全生产和渔船安全监管工作面临的形势

１ 渔业安全状况据统计，２００７年１－９月，共发生渔业船舶水上事故（不含内陆水域，未计生产性事故）３４２起，死亡（失踪）２４６人，事故起数比上年同期增加２７起，死亡（失踪）人数减少２６人；较大事故（死亡３～９人）发生２９起，死亡（失踪）１５３人，未发生重大及特别重大事故。其中，东海区拥有海洋渔船数５０３５０艘，占全国总数的３０５４％，２００７年前三个季度东海区共发生渔业船舶水上事故（不计生产性事故）１５２起，占全国的４４４％，死亡（失踪）１０１人，占全国的４１１％；较大事故（死亡３～９人）发生１２起，死亡（失踪）６７人，未发生重大及特别重大事故。１— ９月，渔船水上事故总数有上升苗头，安全生产形势仍不容乐观。

２渔船安全监管面临的形势渔船安全监管是渔业管理的中心工作之一，事关渔业可持续发展，其监督管理职能与有关部门交叉，既要防止行政不作为，又要高度警惕职能被分化。

一是随着《行政许可法》的颁布实施，国家正在不断建立健全船舶管理方面的法律法规，如交通部正在修订或制定的《海上交通安全法》、《船舶法》、《防治船舶污染海域管理条例》，公安部正在制定的《船舶边防治安管理条例》，环境保护总局正在修订的《水污染防治法》，以及已颁布实施的《安全生产法》、《港口法》、《航标条例》、《船员条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等。新的法律法规进一步明确了渔船安全监管机构的职能，制定、修订现有的渔船安全监管方面的法律法规，进一步理顺管理体制，细化操作程序，规范渔业行政执法行为，防止行政不作为将是我们目前面临的首要任务。

二是有关部门在制订或修订法律法规时，使用一些模糊语言来分化渔船安全监管职能。《船舶边防治安管理条例》（征求意见稿）将适用范围定义为各类船舶，而不是各类船舶的边防治安管理；第十七条规定各类船舶应当依照有关规定编制船名船号；第十八条规定各类船舶应当按规定位置分类停泊等，很容易让人误认为公安部门也是船舶的业务主管部门。《水污染防治法》（修订送审稿）在船舶进行残油、含油污水的接收处理等须报经作业地海事管理机构批准。虽在讨论中国务院法制办公室和人大法制工作委员会已明确表示渔船进行上述活动不需经海事机构批准，但在法律条文中并未明确。《海上交通安全法》（修订送审稿）在航标的制式、配布、设置等管理方面不考虑渔业航标的管理权限而统一由海事部门管理；在发行航海出版物规定中也没有考虑到渔业航标等方面的专用出版物；在划定海上交通航道、锚地、船舶定线区、交通管制区和禁航区时，没有按照《海域使用法》和《全国海洋功能区划》的要求，禁止在规定的养殖区、增殖区和捕捞区进行有碍渔业生产或污染水域环境的活动等。

三是随着海上综合执法体系的建立，准确处理其他用海活动与养殖、增殖、捕捞之间的关系，合理开发利用和养护渔业资源，保护海洋环境和维护渔区社会稳定等重要工作将是渔船安全监管机构面临的新挑战。各级渔业主管部门及其渔港监督机构要引起高度重视，以安全监管为核心，以渔港监督机构为依托，以渔船管理为重点，不断强化渔船安全监管工作。

３渔船安全监管方面面临的主要问题及分析

（１）内部渔船安全监管机制不顺。渔港监督作为渔业经济发展重要环节，管理关系顺畅，各层级之间管理到位是有效管理所必需的。但在某些地区渔港监督机构内部，由于人员结构和机构的分布不合理以及由于执法经费严重不足致使渔船安全监管不到位等问题。全国绝大多数渔港监督管理体系为各块管理，上一级渔港监督机构对下一级渔港监督机构的业务管理，由于内部管理不顺，使得省级渔港监督机构难以对市、县机构采取实际有效的管理措施。对其渔港监督人员做不到直接有效的控制，因此使得省内渔港监督人员的合理调配不能完全实现。机构设置难以得到合理化，省内出现的渔港监督问题难以处理到位，从而造成渔港监督人力资源不能统筹规划和布局。上级管理规定得不到很好的执行，省级机构对市县级机构管理力度不够，力不从心。这直接影响了渔港监督管理水平的提高。

（２）对《渔港水域交通安全管理条例》认识重视不够。虽然各级领导都非常安全生产工作，但在《海上交通安全法》规定的框架下，如何更好地履行渔船安全监管工作是值得我们研究的。目前，部分渔业行政主管部门及其渔港监督机构存在的认识问题主要有三点：一是认为该《条例》是好，但长时间未进行修正，太原则、很难操作。二是认为执法主体多元化，职责难以划清。三是对《条例》和已出台的部门规章和规范性文件统一连带关系认识不足，贯彻执行《条例》时，在已出台的部门规章和规范性文件与《条例》相抵触的地方束手无策。这严重影响了渔业行政执法人员依法行政的落实。

（３）渔港监督力量严重不足。我国是一个渔业大国，也是渔船大国。据统计，２００６年全国共有渔业船舶９６.０５万艘，捕捞渔民近２００万人，经农业部公布的渔港１１７７座。面对这样一个庞大的安全监管对象，而全国从事渔港监督管理的人员只有３６００多人。究其原因，一是全国很多地区渔业船舶没有固定渔港或合适的自然港湾可供停靠，渔业船舶分布比较分散，渔港监督人员很难做到进出港签证。二是渔港监督管理人员分布不均匀，有的县只有１名兼职渔港监督管理人员，承担着近１００艘渔业船舶的日常监督管理工作，有的县１名兼职渔港监督人员却承担着３００余艘渔业船舶的签证工作。三是受编制和工作待遇的制约和责任的压力，重点院校的专业人才很难充实到市县级渔港监督管理机构，并存在人员流失现象，渔港监督队伍不稳定，加重了渔港监督力量的不足，船舶进出港依法进行签证很难实现。

（４）经费不足，装备落后。由于渔业执法经费来源没有保障，依法行政的能力并未发挥出来。目前，全国渔港监督管理机构有的实行自收自支，有的实行差额拨款，少数机构实行了财政拨款。即使是全额拨款，但也只是基本的人头经费，事业经费严重不足，有的地区虽然全额拨款，但实际上财政拨款未足额到位。对实行差额或自收自支事业单位的预防监督机构，人员工资和业务经费大部分靠渔港收费和罚没收费来维持，有的单位连渔港监督人员的基本工资都无法保证，更不用说事业经费了。这种名义上实行“收支两条线”，实际上有“收”才有“支”，各单位为了本单位的工作正常运转，就要分出较大精力来解决“生存”的问题，甚至出现个别单位下达“罚没”指标。

（５）渔港监督人员业务素质不高。随着国际海洋新秩序和世界渔业一体化的逐步形成，世界各国均加大了对船舶的管理力度，国际社会越来越关注海上与水上作业渔船和渔民的安全问题。特别是随着我国行政许可的透明化和海上综合执法的不断深化等对渔港监督人员的政策法规和专业技术水平及一专多能的要求越来越高。

（６）少数渔港监督机构和人员执法不严。一是部分机构和人员缺乏责任感和职业道德，不能正确处理渔港监督与服务的关系，没有充分认识到渔港监督应承担的安全责任；二是不履行正常手续，异地船舶登记管理时有发生；三是渔港监督人员私自给未经检验的渔船办理登记、过户手续，甚至通过第三方暗地里向船舶所有人索取高额手续费等。