2002年1月1日起施行的《海域使用管理法》将维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益作为立法宗旨之一，在明确规定海域属于国家所有的基础上，专章规定了海域使用权，建立了海域物权制度。《海域使用管理法》的颁布实施，为规范海域使用管理，维护国家对海域的所有者权益，保护各类用海者的合法权益，提供了强有力的法律保障；同时也赋予了沿海各级地方政府及其海洋行政主管部门实施海域物权制度的法定职责。各级海洋行政主管部门都应将依法实施海域物权制度作为海域使用管理工作的重中之重，在认真审视几年来管理实践的基础上，总结经验、完善制度、规范管理、严格执法、加强宣传，全面推进海域使用管理工作。

一、实施海域物权制度的主要成效

《海域使用管理法》施行两年多来，沿海各级人民政府海洋行政主管部门积极进取，开拓创新，全面履行监督管理海域使用的职责，依法实施海域物权制度，取得了显著成效。

（一）大力加强《海域使用管理法》配套制度建设，深入开展海洋功能区划编制与修订工作，为依法实施海域物权制度提供了具体规范和依据，为完善海域使用管理的规章制度，国务院先后批准发布了《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》《报国务院批准的项目用海审批办法》《省级海洋功能区划报批办法》。国家海洋局相继发布实施了《海域使用申请审批暂行办法》《海域使用权登记办法》《海域使用权证书管理办法》《海域使用权争议调解处理办法》《海籍调查规程》等15个规范性文件，对海域使用权的取得、权属核查、海籍测量、初始登记及变更登记、颁发证书、争议处理等程序作出了具体规定。沿海地方人大和政府也陆续出台了一系列法规、规章及其他规范性文件。截止到2003年底，已出台地方性法规5部（河北省、山东省、厦门市、青岛市和海口市），政府规章7部（大连市、天津市、浙江省、福建省、广东省、广西壮族自治区和海南省），其他规范性文件40多件。这些法规、规章及其他规范性文件的出台，充实了海域使用管理法规体系，进一步完善了海域物权制度，基本实现了海域使用管理的有法可依、有章可循。

海洋功能区划是设定海域使用权的重要依据。无论是通过申请审批还是通过招标拍卖设定海域使用权，都必须符合海洋功能区划。未经批准，海洋行政主管部门不得擅自改变区划确定的功能，海域使用权人也不得擅自改变确定的用途。目前，国家、省、市、县四级海洋功能区划体系已经基本形成。《全国海洋功能区划》已于2002年8月经国务院批准，并授权国家海洋局发布实施。沿海11个省（自治区、直辖市）海洋功能区划均已编制完成，其中辽宁、山东、海南、广西4个省级的海洋功能区划已经国务院批准并公布实施；其他省市的海洋功能区划已经省级人民政府批准后发布执行，目前正在组织进行修订和依法报国务院批准；市、县两级海洋功能区划的编制审批工作也在稳步推进。沿海一些地方还对不符合功能区划的已用海活动进行清理和整治，如大连市根据海洋功能区划，开展了大连港区、航道、锚地内非法养殖设施的清理，改善了通航环境；厦门市对71平方公里的西海域的用海秩序进行了整顿，扭转了无序开发的局面。

（二）不断完善国家海域所有权行使机制，依法推进海域有偿使用管理，切实维护了国家作为海域所有者的权益。《海域使用管理法》赋予了国务院代表国家行使海域所有权的权力，同时又具体规定了国务院的项目用海审批权限以及省级以下的项目用海审批权限划分办法。为此，国家海洋局报请国务院批准发布了《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》，制定了《海域使用申请审批暂行办法》，明确划分了项目用海的审批权限，赋予了省（自治区、直辖市）、设区的市和县（市）人民政府一定的项目用海审批权，建立了国家、省、市、县四级人民政府的海域所有权行使机制。

《海域使用管理法》规定，“国家实行海域有偿使用制度。”“单位和个人使用海域应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。”为规范海域使用金征缴、使用与管理，国家海洋局还集中力量加快了海域有偿使用制度的建设步伐，会同财政部在广泛调研的基础上组织起草了《海域使用金管理条例》，正在征求有关部门和地方的意见，即将报国务院审议。为了科学合理地制定海域使用金征收标准，确保全国海域使用金征收的统一性，国家海洋局还启动了海域分类定级和海域使用权价格评估工作。目前，沿海11个省（自治区、直辖市）人民政府及部分计划单列市均已发布了海域使用金征收管理办法和征收标准。在海域使用管理工作中，各级海洋行政主管部门努力实现海域使用金的应收尽收，不仅使国家海域所有权在经济上得到了切实的体现，而且充分发挥了征收海域使用金对海域使用秩序的调节作用，遏制了多占少用、占而不用、粗放经营、盲目围垦的“无度”用海现象。据初步统计，截至2004年6月，全国累计征收海域使用金9.3亿元，其中2003年征收2.5亿元，2004年上半年征收3.5亿元。与此同时，各级海洋行政主管部门还会同财政部门依法对渔民使用海域从事养殖的海域使用金进行减免，切实减轻渔民负担。如江苏省对转产使用海域从事养殖的渔民，每户用海面积在50亩以内的，免征海域使用金三年。近两年，福建省累计减免养殖用海海域使用金2849万元。

（三）建立健全海域使用权设定程序和技术规范，逐步提高确权发证覆盖率，有效保护了从事养殖业的渔民及从事其他海洋开发活动的国内外投资者的合法权益。

海域使用权是基本的不动产物权，而不动产物权变动的生效要件是依法登记。《海域使用管理法》规定，“国家建立海域使用权登记制度”，并确定了海域使用权分级登记的管理模式。为此，国家海洋局颁布了《海域使用权登记办法》，对海域使用权初始登记、变更登记和注销登记程序以及登记资料自上而下的移送制度作了具体规定。同时，国家海洋局还对海域使用权证书的格式、内容、印制标准以及使用等作了统一规范。为保证确权发证工作的科学性和准确性，国家海洋局还颁布了海域使用论证、测量和海籍调查等有关技术规范，明确了论证、测量和海籍调查在海域使用权设定和变动中的具体要求，建立了资质管理制度，对从事有关工作的技术单位和人员实行准入制度，海域使用论证、测量、海籍调查程序不断完善，队伍专业化和装备正规化水平不断提高。对于新上国家重大建设项目用海，国家海洋局始终坚持“服务国家建设，支持经济发展”的原则，做好海域使用管理和社会服务。各级海洋行政主管部门还统一配置了海域权属管理所必需的装备，如计算机、打印机、证书打印机、GPS定位仪和工作用车等。

确权发证是实施海域物权制度的基本要求，确权发证规范程度和覆盖率是衡量海域物权制度是否依法实施的重要尺度。截止2003年末，我国海域使用面积已达225万公顷，全国累计发放海域使用权证书26902本，确权海域面积78.3万公顷，近50％的海域使用面积完成了登记、发证工作，其中2003年全年共发放海域使用权证书7686本，确权海域面积20.5万公顷。预计到2004年底，80％的海域使用面积将实现登记、发证。

（四）广泛进行普法宣传教育，有目的、有计划组织海域使用管理培训，为海域使用管理培养了合格的人才队伍，为依法实施海域物权制度营造了良好的舆论环境《海域使用管理法》颁布后，国家海洋局先后在中央电视台、《人民日报》《经济日报》《法制日报》《中国海洋报》等新闻媒体播发新闻、发表文章200多篇，全面宣传了《海域使用管理法》。两年多来，以《中国海洋报》为主要宣传阵地，相继开展了以海域法实施一周年、海域法及配套制度执行情况大检查等为专题的系列报道；编印了13期《海域管理工作通讯》，直接寄送到沿海11个省、市和230多个沿海市县（区）海洋行政主管部门、局属各单位及国务院有关部门和专家，及时宣传海域使用管理配套制度建设情况，广泛交流了地方管理实践经验。国家海洋局还陆续编发了2002、2003年度的《海域使用管理公报》，系统总结了当年海域管理工作的成绩和进展，向社会各界全面宣传了海域使用管理工作。通过直接向用海企业寄送海域法及配套制度材料、举办用海单位海域使用培训班、走访企业、现场办公等方式方法，向用海单位和个人宣传海域使用申请、审批、缴金、登记、发证程序，在界址、用途、期限等确定的前提下对项目用海进行审批和登记，依法实行了海域使用权证书公告制度。不少沿海地方根据《行政许可法》的要求，通过公示栏、流程图等形式公布了申请、审批、缴金、登记、发证程序。沿海各级政府也通过报纸、广播、电视等新闻媒体，采取巡回宣传、张贴标语、培训讲座等多种形式，广泛宣传海域使用管理工作的重要性以及海域物权制度的内容和要求，提高了社会各界特别是各级领导对海域使用管理工作重要意义的认识，增强了广大用海者依法用海的意识，改变了沿海一些地方“祖宗海”“祖宗滩”的传统用海观念，海域国家所有观念日益深入人心。

在加强宣传工作的同时，国家海洋局还有针对性地开展了专项海域使用管理培训工作，提高了各级海域管理人员的政治业务素质。两年来，对全国省、市以及205个县级海洋行政主管部门有关人员全部进行了培训，海域使用管理的能力和依法行政的水平得到了提高。另外，还对论证资质单位和沿海省海洋厅（局）的技术人员和工作人员进行了专门技术培训，以提高海域使用论证、海籍调查的质量，减少海域使用权争议以及不合理用海活动的发生。

二、当前存在的主要问题

两年多来，随着《海域使用管理法》的贯彻实施，海域物权制度已经确立并经受了实践的检验。但我们还必须清醒地看到，随着海域使用管理工作的不断深入，海域使用的一些深层次矛盾已逐步显现，海域物权制度还有待进一步完善。

（一）法规体系还不健全，制约了海域使用管理的依法推进。目前，对海域物权的研究还不深入，海域物权制度方面仍存在一些问题需要尽快解决。一是海域使用权的招标拍卖和流转收回制度尚未出台，海域使用金征缴管理规定还不完善，一定程度上影响了海域物权制度的实施；二是海域使用管理配套制度相互衔接不足，需要在实践中不断完善；三是地方立法相对滞后，只有山东省依据《海域使用管理法》出台了省级海域使用管理条例，部分地区与《海域使用管理法》规定不一致的法规、政策还未进行修改和清理，等等。

（二）综合管理能力还不能完全满足依法实施海域物权制度、维护国家海域所有权和海域使用权人合法权益的需要。实施海域物权制度、推进海域使用管理是一个系统工程，是一项技术性和专业性都很强的工作，需要高素质的管理人员和必要的管理设备、完善的信息管理系统。目前很多地方管理机构还不完善，管理人员业务素质有待提高，缺乏必备的监管交通工具如监察船和监督车等。

同时，海域使用管理还是一项全新的工作，需要大量的基础性数据，过去渔业、盐业、矿产、环境、交通和旅游等涉海行业分散管理，海洋管理基础性数据和图集十分分散，影响了海域使用的统一规划和管理。综合管理能力的不足影响了海域权属核查和海籍测量等工作，不少用海项目尚未依法纳入管理，对已发放海域使用权证书的部分用海项目也难以进行及时有效的监督。

（三）海域使用审批、登记、发证的规范化管理水平有待进一步提高。有的地方利用《海域使用管理法》出台前后的时间差，化大为小，越权审批；部分地区没有及时开展海域使用权登记工作，审批后的项目用海档案管理混乱。有的省份人民来信、来访居高不下，一个重要的原因就是管理不规范，人为地造成一些矛盾和纠纷。部分已确权的项目用海，还存在权属界址不清、面积不准等问题。

（四）海域使用金征收、上缴不合规范，搭车收费、随意减免问题突出。目前，各地海域使用金还没有完全做到应收尽收和按规定比例上缴。一些地方政府只顾发展地方经济，对外来投资者的项目用海越权减免海域使用金。根据我国海域使用类型和海域使用面积测算，每年海域使用金漏征数量远远高于实际征收数量。不少地方还存在搭车收费、乱收承包费的现象。调查结果表明，2003年沿海某省对已确权养殖用海征收的海域使用金为60.9万元，但渔民交纳的承包费却高达4923万元。高额承包费的存在一方面大大加重了渔民的负担，另一方面则冲击了海域有偿使用制度，造成了国有资源性资产的大量流失。

三、今后一段时期的主要任务

海域物权制度事关国家重大利益和海域使用权人的切身利益，因此在不断完善海域物权制度的同时，还应当采取有力措施全面贯彻落实海域物权制度，将海域使用管理工作推向深入。

（一）继续抓好《海域使用管理法》的配套制度建设，全面推动省级海域使用管理立法工作。积极配合全国人大法工委主持的《物权法》制订工作，组织有关专家开展海域物权制度研究，阐明海域物权列入《物权法》的必要性和重要性，确保将海域物权纳入《物权法》，进一步完善海域物权法律制度。会同财政部做好《海域使用金管理条例》的制定工作，进一步完善海域有偿使用制度，明确养殖用海海域使用金的征收范围、减免条件和程序，依法维护国家海域所有权和各类用海者的合法利益。及时将行之有效的国务院文件及国家海洋局发布的规范性文件上升为行政法规，进一步规范海域使用权取得（申请审批、招标、拍卖）、流转、登记等方面的程序，完善海域使用权管理制度。制定海域使用权提前收回管理办法，明确规定海域使用权提前收回的程序和科学合理的补偿标准等，依法保障海域使用权人的权益。进一步加强对省级海域使用管理立法的指导，推动除山东省外的其他十个沿海省市海域使用管理条例的制定和修订工作。以贯彻实施《行政许可法》为契机，按照依法行政的要求，敦促地方修改与《海域使用管理法》规定不一致的海域使用管理地方性法规、规章，废止或修订与《海域使用管理法》相抵触的其他地方法规、规章（如滩涂、河口等方面的管理条例），进一步理顺管理体制。

（二）引入市场机制，积极稳妥地推进海域使用权招标拍卖。《海域使用管理法》第20条规定，海域使用权可以通过招标或者拍卖的方式设定；《行政许可法》第53条规定，有限自然资源的开发利用的行政许可应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。党的十六大提出“健全现代市场体系，……在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。中纪委、监察部也多次发文强调，为杜绝资源使用权出让工作中的腐败行为，国有资源使用权出让要以拍卖或招标方式取得。实践证明，沿海一些地区依法开展的海域使用权招标拍卖活动，有利于海域的合理开发和可持续利用，有利于国有海域资源性资产保值增值，有利于加强海域使用管理工作中的廉政建设。为此，有必要在海洋开发利用程度和海域资源利用价值比较高的地区，依法开展海域使用权招标拍卖，积极探索海域使用权转让、出租、抵押的市场运作机制。

（三）进一步采取有力措施，将项目用海全部纳入海域使用管理。当前，《海域使用管理法》施行前的项目用海，类型比较多，面积也比较大，是海域使用管理工作的重要内容。各级海洋行政主管部门应当采取有力措施，在原来海域使用普查的基础上，集中力量，逐个项目开展权属核查和海籍测量，确保《海域使用管理法》施行前的项目用海全部纳入海域使用管理。对其他未纳入统一管理的用海项目，必须限期办理海域使用权登记发证手续，不留空白、不留死角。对重大建设项目用海，要确保在开工建设前领取海域使用权证书。对公益性用海，要严格进行资格审查，从严控制用海范围和面积。对养殖用海，应当依法征收海域使用金；确实亏损的，要严格履行减免手续；渔民转产转业从事养殖生产的，各地可根据实际情况核定一定面积的海域在一定期限内免征海域使用金。

（四）继续加强《海域使用管理法》及配套制度的宣传和培训工作。全面宣传国家有关海域使用管理的政策法规和重大部署，抓住推动工作的关键点；及时宣传各级海域使用管理工作的成功经验和典型，抓住地方工作的创新点；努力发现、解决、宣传实际工作中的新情况、新问题，抓住开展工作的切入点。有针对性地开展宣传教育活动，积极向有关领导和用海单位宣传海域使用管理工作的重要性，宣传实施海域物权制度的重要性，使海域国有、依法用海、用海有偿的观念得以牢固树立。在加强宣传工作的同时，要有针对性地开展专项海域使用管理培训工作，不断加强管理机构的能力建设，不断提高各级海域使用管理人员的政治业务素质和依法行政水平。

我们坚信，有党中央、国务院的高度重视，有相关部门的大力支持，有沿海各级海洋行政主管部门的共同努力，海域物权制度将不断得到完善，海域使用管理工作将不断谱写新的篇章。

2004年9月22日