发自北京 我国31个省（市、区）的陆地行政划界早已完成，很少有人知道，我国一直未曾对沿海省份间划定海域行政区域界线，11个沿海省（区、市）间也因此屡次发生海域使用和岛屿归属纠纷。

而实际上，我国在10年前就已部署开展首次国内海上行政区域划界。按照原定计划，这一工作要在2005年完成，但延期7年后，目前仍在艰难进行。由于山东、江苏、浙江、福建和上海5省（市）对毗邻海域的四条划界方案互不相让，涉界双方一直未签订协议书。

国家海洋局人士透露，如果协调仍不能达成一致意见，国家海洋局将把划界方案上报国务院，由国务院进行裁决。

开启

鲁苏海域涉界纷争成为国务院开启海界线勘定的缘起之一

自古以来，我国没有对沿海省（市、县）毗邻海域进行划界，沿海省市间对毗邻海域缺乏明确的管理线。到2002年，依旧只有香港特别行政区对附近海域有明确的管理范围。

随着中国经济高速发展，海上活动日益活跃，海洋经济所占比重也越来越大。统计显示，去年全国海洋生产总值已达4.56万亿元，占据国内生产总值（G D P）的9.7%.

与此同时，12个沿海区域规划相继得到国务院批复，上升为国家战略，我国沿海区域经济版图渐趋完整。在地方政府追赶海洋经济态势下，海域行政区域界线缺失的潜在矛盾浮出水面，海域使用和岛屿归属纠纷屡有发生。

据报载，2002年11月28日，福建省福鼎市沙埕镇一艘渔船在北纬27°6′捕捞作业时，被浙江省以跨海域作业为由扣下。按照福建省规定，闽浙海域以北纬27°10′为界，渔船在北纬27°6′作业，没有跨海域。但浙江认为，两省的海域分界应在北纬27°，渔船当属跨海域作业。两方争执不下，谁也不能说服对方。

江苏和山东则因为前三岛（包括平岛、车牛山岛、达山岛）开始了持久的争端。前三岛位于山东日照市以南、江苏连云港以东的海州湾内，距离两市均为50公里左右，由于其独特位置，两省都将其作为海上战略首当其冲的咽喉要道。山东认为，如果失去前三岛，对于“海上山东”战略有不可估量的损失。江苏则将前三岛列入“海上苏北”建设规划。

南都记者获悉，从上世纪80年代起，两省开始了“前三岛”归属纷争。涉界双方一度分别在岛上建立乡级政府机构。双方还曾在此海域发生多次激烈冲突，并为此上报至国务院协调，但“前三岛”行政归属仍未有定论。

国家海洋局人士证实，难以调处的鲁苏海域涉界纷争成为国务院开启海界线勘定的缘起之一。2002年初，国务院办公厅发布《关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》（国办发[2002]12号），要求自当年起在全国开展海域行政区域界线勘定工作。这也是我国首次针对沿海省（市、县）毗邻海域进行海上划界。

“省际和县际间的海上划界完成，也就意味着市一级的海界线全部完成。因此没有对市一级海域再作安排。”国家海洋局人士说。

延迟

原定2005年的最后期限只有辽冀、闽粤两条省际线签订协议书

上述《通知》要求，争取用4年左右的时间，到2005年前后完成全国海域勘界工作总结和成果汇总工作。

但南都记者了解到，在2005年的规定期限内，只有辽冀、闽粤两条省际线签订了协议书。直至2007年初，福建省向国家海洋局报送了已勘定全省46条县际线，成为全国第一个完成县际间海域勘界的省份。

按照《通知》规定的海域勘界工作流程，先由技术承担单位对海域进行外业调查、内业资料分析，在此基础上拟定划界草案，协商一致后由涉界人民政府签订划界协议书。最后，由国家海洋局将勘定的界线报国务院批准，整个勘定工作完成。如果涉界双方经多次协商后，划界方案仍旧难以达成一致，则交由上级人民政府裁定。

2011年10月，国务院正式批准辽宁省和河北省间海域行政区域界线以及广西壮族自治区的6条县际间海域行政区域界线。来自国家海洋局官方网站的消息称，“自此，全国省际间和县际间海域行政区域界线报批和裁决工作全面启动。”

而此时距离2005年的规定期限已过去6年之久。

难题

在地方政府“寸海必争”的背景下，协调成为海上划界的最大难题

国家海洋局人士说，海域勘界技术上不是难题，海域外业调查和资料分析两年内就已全部完成。之所以一再拖延，最大的原因在于部分涉界省、县对划界方案互不相让、僵持不下。

上述人士说，进行海上行政区域划界主要综合4个因素：历史沿革、海上发展现状、涉界双方主张和技术规程。国家海洋局曾参考国际上海域划界的惯例制定了我国海域勘界技术规程，包括等距离线法、垂直海岸主体走向线法、等比例线法、经线分割法、纬线分割法等划界方式。

如果涉界海域有双方均认可的历史习惯线，一般将其作为法定习惯线。

如果涉界海域没有历史习惯线，则要根据两省情况，采用技术规程相关划界方法形成划界初拟线。然后综合调查资料，对划界初拟线进行分析，提出海域行政区域界线的初拟方案，供涉界双方进行讨论。再根据双方提出的意见和要求，进行协调和修改。

第三种情况是，技术规程的划界方法不能完全适用于部分海域划界，也没有历史习惯线，只能由涉界双方政府反复协调。

在地方政府“寸海必争”的背景下，协调成为海上划界的最大难题。时任国家海洋局海域管理司副司长、海域勘界办公室主任阿东今年2月接受《中国海洋报》采访时说，省际间海域行政区域界线的协调，少则需要三五轮，多则需要八九轮才能达成基本一致。

在海洋经济非常活跃的长三角地区，协调更显艰难。接受南都记者采访的国家海洋局人士说，苏鲁线、沪苏线、沪浙线、浙闽线4条省际线已经僵持多年，尽管他们做了大量协调工作，但涉界双方仍坚持各自主张，成效并不显著，“省长市长都换了好几届，我们还在谈一个岛、一块海滩的归属问题。”

现状

山东江苏上海浙江福建5省市省际线至今仍未签订协议书

上月28日，国务院办公厅发文同意辽宁省葫芦岛市绥中县和兴城市间等32条县际间海域行政区域界线。

这意味着，辽宁省县一级的海域行政区域界线全部勘定。国家海洋局海域勘界办公室透露，至此，国务院批准了辽冀、辽鲁、冀鲁、津冀北线、津冀南线、闽粤、粤桂、粤琼等8条省际线和8个省（区、市）的县际线。

目前，县际间海域勘界方面，只有江苏和广东少数几条县际线未完成划界。按照报批程序，这两个省待省内所有县际线全部划定后，统一由国家海洋局报国务院批准。

省际间海域勘界方面，山东、江苏、上海、浙江、福建5省市涉及的4条省际线至今仍未签订协议书。

僵持多年的苏鲁线位列其中。山东省海洋与渔业厅巡视员王诗成在接受南都记者采访时透露，实际上，由于苏鲁两省政府对划界草案互不满意，苏鲁线划界目前已进入停顿状态。

国家海洋局人士称，他们很希望能在今年完成协调，但如果双方仍难以达成一致，国家海洋局考虑将5省市的划界方案提交国务院，由国务院裁定界线。

那时，我国自古以来的首次海上划界才能完成。