山东蓝黄两区融合发展一体发展观察思考之三
一体化对政府作用提出新要求:既要“统”,在一体化的各个方面统一规划、统一布局,各级政府按“统一”步调行动;又要“通”,打破行政壁垒,打通生产要素自由流动的渠道,实现资源合理配置。这一“统”一“通”,一者要求强化政府统筹力度,一者要求改善政府宏观经济管理方式,都体现了按市场经济原则推进一体化的内在要求。
黄区内一个市上了一个鱼骨粉加工项目,对当地就业、财政贡献很大,但对下风口的一个县造成很大污染。这两个市县分属两个地级市,两家多次协调也没解决问题。下风口的县承受着对方发展带来的代价。
行政区域间的竞争能够相互促进发展,但也带来一个负面后果:各家往往只根据自己的需要上项目,而很少从全局角度考量,由此产生重复上项目、污染近邻地区等问题。当前蓝黄两区面临的两个特殊情形,更使这种状况有加剧的可能。一是两区所辖行政区层次复杂,例如黄区,既辖有两个完整的地级市,又辖有其它地级市下一个或几个县市区,行政级别不对等,却又互不隶属,协调难度大。二是当前两区建设进入全面推进的关键时期,各地纷纷上项目,有的地方对项目“拾到篮子里就是菜”,而不管是否符合各项标准。这就要求,政府亟须加强“统”的功能。
加强“统”的功能,政府就要建立强有力的协调机构。首先要建立省级协调机构。在这个机构统筹下,制订两区统一的产业发展规划、市场建设规划、环境保护规划等,并且严格按规划安排项目,严格按各地的区位条件和资源禀赋安排项目。其次,在参与一体化的市县之间成立相关协调机构。通过这个机构,各市自行解决一些本层面能解决的问题,提高办事效率。现在蓝黄两区已成立省级协调机构,但是从各地的反馈来看,当前省级层面迫切需要加强组织领导,尤其要加强对项目的统筹安排、科学布局。当前两区之间还没有建立相关协调机构,从省外经验来看,很多一体化的难题是在这一层面解决的,我们应当加以借鉴,成立相关机构。
加强政府“统”的功能,要强化规划的权威性。在调研中曾听到这样一些反映,有的地方为了争夺项目,不惜打破区域发展规划,打乱区域产业布局,最终影响了全局发展。造成这种情况的原因固然很多,但发展规划的权威性不够、没有被严格执行是一个重要方面。我省针对蓝黄两区建设已出台11个规范性文件、52个专项规划,这是推进两区建设和融合的指针,必须严格执行。不妨借鉴国外的做法,对一些重要规划通过必要的法律手续,形成法律性规范,以此增强规划的权威性。
长沙、株州、湘潭三市之间的融合,被许多专家定义为国内区域一体化的一个范本,其中一个重要标志,是三市签订了“五同规划”:交通同网、能源同体、信息共享、生态共建、环境同治。在“五同”下,各市之间拆除行政藩篱,推动生产要素自由流动,实现融合发展。
各自为政的行政区划,导致的另一个负面后果,是在一定程度上影响了资源的优化配置。各地从自身利益出发,设置行政壁垒,将所谓优质资源留在当地,“政府看得见的脚”踩住了市场“看不见的手”。改变这种状况,需要政府做好“通”的文章,让资源在市场上通畅流动,流向最需要的地方,流向能够发挥最大效率的地方。这个“通”的过程,实际上是优化资源配置的过程,是生产效率大提升的过程,这也是改革的目标。
做好“通”的文章,要转变政府职能。两区融合和一体化,是打破行政区划界限、按照经济规律运作的市场行为。政府只有建立适应市场化运作的体制机制,才能推动融合和一体化。这要求深入推进政府机构改革,加快转变政府职能。事实上,多年来我们一直在这样做,但离市场要求和改革目标还有一定距离。蓝黄两区是我省对外开放前沿,经济发展基础好,市场氛围浓厚,有条件深入探索政府职能改革,在政府体制适应市场经济运行方面走在全省前列,推动两区融合和一体化。
做好“通”的文章,要拉齐政策平台。各种政策是政府进行管理的工具,是所谓“政府看得见的脚”。在不同行政区划下,各种政策之间可能相互碰撞、相互打架,导致区域间交易成本居高不下,阻滞了一体化进程。市场没有行政区划概念,蓝黄两区要深入推动融合和一体化,就要从区域整体利益出发,推倒各种“制度墙”,打开各种“政策门”,取消地域歧视,拉齐政策平台,让市场主体不问“来路”、不看“出身”,同等享受国民待遇,在市场上平等竞争。

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