贯彻实施《渔业法》九周年 渔业生产健康快速发展
贯彻实施《渔业法》九周年 渔业生产健康快速发展
1995年的
一、 依法兴渔的主要成绩及做法
(一)加强宣传，完善法制，培养过硬的渔业执法队伍
1.深入宣传教育，提高法制意识
9年来，山东省各级政府和渔业行政主管部门始终把宣传贯彻《渔业法》、依法行政作为水产工作的中心任务常抓不懈，并根据不同时期的特点确定宣传重点，不断掀起《渔业法》宣传和渔民教育新高潮。第一个高潮是《渔业法》颁布实施后的前两年，利用电视讲话、专题宣传会议以及办训练班、广播、报纸、杂志、电影、幻灯、宣传栏、印发小册子等多种形式，在全省范围内进行普法宣传，让《渔业法》深入人心，家喻户晓。第二个高潮是 1989-1990年，按照省人大和省政府的统一部署，结合人大视 察渔业、全省渔业法规大检查和省府确定的"依法行政年"等大的活动，进一步推动机关、企事业单位和渔村、渔民的宣传贯彻落实热潮。第三个高潮是1991年，利用《渔业法》实施5周年， 组织了省《渔业法》电视知识大奖赛和有奖征文、学术讨论会，把法规宣传教育引向深入。1994年10月结合贯彻国务院5部委发出的"清理三无渔船"的紧急通告，掀起了第四个法规宣传教育热潮。据不完全统计，9年来全省共印发宣传材料90多万份， 出动宣传车2 000多车次，召开渔民大会和办各种类型学习班 620场次，受教育的干部、职工、渔民及家属达330多万人次，受教育面达98％以上。通过开展渔业法规宣传和渔船民的教育，使广大干群的法制观念明显提高，为依法治渔奠定了坚实的群众基础。
2.加强法制建设，建立和完善了渔业法规体系
9年来，山东省依据《渔业法》及国家的有关法律、法规，结合山东的实际，加强了地方渔业法规建设。省人大先后颁布了《山东省实施〈渔业法〉办法》(以下简称《实施办法》)、《山东省内陆渔业管理条例》。省政府发布施行了《山东省浅海滩涂养殖管理规定》、《山东省海洋专项渔业资源品种管理办法》、《山东省海洋渔业安全生产管理规定》、《山东省南部沿海亲虾管理规定》、《山东省渔业资源增殖保 护费征收使用办法》。省渔业行政主管部门发布了《山东省鹰爪虾资源管理规定》、《山东省魁蚶资源管理规定》、《山东省莱州湾 海蜇资源管理办法》、《山东省南部沿海增殖对虾管理暂行规定》 等十几个规范性文件。沿海和湖、库区市县对养殖，特别是海珍品资源的保护与管理制定了相应的规定和保护利用措施办法， 使全省基本形成了以《渔业法》和《实施办法》为轴心的渔业法规 体系，为依法治渔奠定了法规基础。
3.加强机构与手段建设，形成四级执法网络
9年来，山东各级渔业行政主管部门依据《渔业法》和《实施办法》，加强了渔业执法机构建设，在全省范围内建立健全各级 渔业执法监督管理机构，并在重点渔业水域和乡、镇、库区建立 渔业执法派出机构。目前，山东已建立渔业执法机构199个， 其中渔政监督机构118个，渔港监督机构81个，拥有渔业执法 人员3 600多名，群管人员3 000多名，形成了以专业队伍为骨 干、群管队伍为基础的省、市、县、乡(镇)四级渔业执法管理网络 和一支比较正规的渔业执法队伍。
在建立健全执法机构的同时，各地加强了渔业执法手段的 建设，经过十几年的发展，特别是《渔业法》颁布后的9年，全省 执法手段明显改善。目前，全省已配备大小渔政船113艘，31 000 余马力，执法车160多部，设置通讯单边带电台近百部，中转台 28座，装车船载台及手机550部，装配计算机25套。建立的海 陆通讯网络和省及部分市县三级微机数据库，电子计算机系统 工程已在执法管理过程中发挥重要作用。到1995年，山东渔业 执法专用器材资产超过亿元。
4.加强培训，完善制度，提高执法水平
9年来，特别是"八五"以来，山东渔业执法机构注重加强自 身建设，在执法机构中建立执法监督和制约机制，提高执法部门的自我约束机能，严格培训和考核工作，不断提高执法人员的政 治和业务素质。全省渔业执法机构内设监审科或监审员，建立执 法行业纠察，执法人员实行挂牌上岗，公开举报电话，在全系统实行目标量化管理，建立和完善了执法服装、标志、器材、渔获 物、单据、现金等管理制度。对市、县级渔政船采取委托检查制 度，渔业执法人员考试上岗制度以及严格执法程序化、建立办案登记卡等一系列办案制度。在全省范围内开展"如何做一名合 格渔政检查员"大讨论，开展"最佳最差执法人员"评比活动。为 了加强执法人员的培训工作，组织编写出版了《渔政教程》、《渔 政管理与海洋渔业》、《渔政知识全书》等培训教材，省、市、县分别举办各类执法骨干培训班，召开学术理论研讨会，派人员到大中 专院校学习，有目的、有重点地轮训和培养渔业执法骨干。据统 计，9年来全省举办各类培训班160多期，参加学习人员达 6000多人次。有近3000名检查员通过考试考核换发执法检查 证。
由于加强了渔业执法队伍的自身建设，全省渔业执法人员 的素质明显提高，文明执法、廉洁勤政、为基层服务形成了风气。9 年间，全省渔业执法机构处罚各类违规案件达3万余起，代省渔 业主管部门收缴渔业资源费8 000多万元，没有出现违反标准和 规定的乱收费、乱罚款，受到广大渔民和上级有关部门的好评。 全省各级渔业执法机构多次受到农业部、国家海洋局、黄渤海区渔政局和省政府的表彰。省渔业执法机构被评为全国渔政和港 监先进集体、全国渔业环保和全国渔业安全生产管理先进集体、 渤海区赤潮防治先进单位。"八五"末又有25个渔业执法单位受到省政府的表彰。
(二)严格许可，强化管理，为生产发展保驾护航
1. 整顿秩序，实行许可管理
在加强渔业法规宣传教育的基础上，山东渔业执法部门按 照有关法律、法规，坚持依法行政。从整顿生产秩序入手，对各类渔船和各种作业依法进行了认真的清理和普查登记，核发了捕 捞、养殖和辅助渔船许可证，把捕捞船的作业方式、渔场范围、作 业时限、捕捞品种等纳入了许可范围，海淡水实行禁渔、休渔制度，并对毛蚶、魁蚶、文蛤、增殖虾、海蜇、鹰爪虾等特定品种实行 划区许可管理。省制定了《山东省渔业捕捞许可证管理办法》，严 格捕捞许可的"申请、批准、建造、发证"制度，建立了完整的渔船 档案，用计算机进行管理。另外，每年还结合渔船年审、换发新证，组织力量进行海陆大检查，巩固渔船许可制度。1994年根据 国务院批准5部委清理"三无"渔船的通告，省各级渔业执法部 门与公安、边防、海关、工商、交通等部门密切配合，加强海上、港口和重点渔业船厂的检查，全省清理"三无"渔船6 000余条，刹 住了违规造船风，严肃了许可制度，受到农业部渔业局、黄渤海 区渔政局的表扬。据统计，全省36 000余艘机动渔船，近110万 马力和3万多条木帆船，办理了中华人民共和国和山东省捕捞 许可证，渔船办证率达98％以上，为依法兴渔奠定坚实的基础。
2. 强化渔场管理，维护生产秩序
加强渔场资源的保护与管理，坚决执行禁渔、休渔规定，保 证渔业生产有条不紊地进行是渔业执法部门的中心工作。9年 来，山东渔业执法部门除积极参与黄渤海区渔政局组织的《中日 渔业协定》规定的休渔区、保护区的监督检查、亲虾通道管理和 渤海秋汛对虾管理等各种大型管理外，还全面组织对地方渔业资源的管理。特别是对亲虾、增殖虾、海蜇、鲅鱼、渤海对虾、魁 蚶、毛蚶、鹰爪虾以及地方海珍品等主要品种的管理。历次汛期 管理，省里都成立管理委员会，设立中心指挥组，制定政策与管理方案，统一调度渔政船只、车辆人员，划区分工管理。据统计，9 年来省里统一抽调渔业执法人员3万人次，渔政船近3 000艘次， 查获各种违规案件上万起，处以罚款和赔偿费3 000多万元，经 司法机关处以行政拘留以上处分的300余人。
几年来，山东省的渔场资源管理由于坚持海陆结合，以海上 管理为主；"堵"、"疏"结合，以疏导为主；统分结合(统一政策，统 一指挥，分级管理)，以省为主，省、市、县相互配合，并根据实际情 况确定禁渔、开捕时间和投产船数等，维护了专项品种管理的海 上生产秩序，保护了有证捕捞渔民的合法权益，避免了"亲虾大 战"、"海蜇大战"、"增殖虾大战"的发生，有效地保护、利用地方品种资源，促进了生产的发展，取得了较好的社会、经济、生态效 益。据统计，自1984年至1994年山东共放流增殖虾苗99亿 尾，安排回捕船5万余只，回捕增殖对虾14 400吨(扣除自然部分)，直接经济效益4.9亿元，为投资额的8.5倍。1988-1995年共向北方三省一市以及南 方部分省市对虾育苗场、养殖 单位供应亲虾700多万尾，满足了对虾增养殖业苗种的需求。 1991-1995年莱州湾海蜇资源共安排生产船3.1万条，生 产鲜海蜇210余万吨，创产值19亿元以上。
3. 坚持防治相结合，保护生态环境
《渔业法》颁布实施以来，渔业环保工作得以加强，省和重点 市县建立了环保和监测机构，在沿海和内陆重点水域县以上渔政机构配备了渔业环保人员128名，设立赤潮监视监测组织68 个。自1990年渤海沿岸发生大面积赤潮以来，海上安排监测船 近千艘次，参加防治赤潮人数达1 100多人，提供监测数据近万 个，使沿海水产主管部门及养殖单位及时采取了防范措施，减少 渔业经济损失1 000多万元。协助有关部门查处污染事故251 起，为渔业挽回经济损失1 180多万元。
此外，省里还组织力量对沿海和内陆湖、库水域生态环境进行 调查，并利用各种渠道向有关部门反映渔业水域污染以及赤潮防治、虾病防治情况，引起了有关部门的重视，对渔业重点水域 和主要污染源采取一系列治理保护措施，使渔业生态环境状况 得到不同程度地改善。
4. 加强安全管理，组织抢险救生
多年来，山东渔业执法部门把海上安全工作作为重点任务 来抓，自上而下建立健全安全管理机构，全面实施安全生产目标量化管理，建立安全生产规章制度，在全省范围内开展了百日安全 生产竞赛、安全月、安全周、给渔民家属一封信、评比安全生产文 明船、安全生产贤内助、举办安全生产培训班等多种活动。省渔业执法部门在积极协同有关部门搞好安全宏观管理的同时，认 真抓安全生产监督检查，特别是海上渔船的安全检查。9年来，全省共培训职务船员10万多人次，组织港口检查20多万船次， 配备安全设施20多万件。建立了以渔政船为主的抢险救生船 队。全省共组织1000余艘次渔政船参加海上抢险救生，渔业执法部门涌现出一批抢险救生先进船和先进个人。据统计，仅 1991年以来全省共救助遇险渔工渔民2833人，救助遇险渔船1035艘，挽回直接经济损失10716.7万元。全省连续9年渔业 安全生产万吨水产品海损事故起数率、经济损失率、渔民死亡率创全国水产系统安全考核指标最好水平。
(三)贯彻渔业方针，调整产业结构，促进生产健康快速发展
《渔业法》将符合我国国情的渔业发展方针、政策以法律形 式固定下来，形成合理开发利用渔业资源，保护渔业生产者合法权益的法律制度。山东省各级政府和渔业行政主管部门运用法 律手段来调整产业结构，大力发展市场渔业，解放了生产力，促进 了渔业生产全面快速发展。1994年全省水产品产量达到350.7 万吨，9年接近翻两番；水产业总产值达到350.5亿元，其中水 产品产值236.6亿元，9年间增加16倍，水产品产值占整个农业总产值的比重达到17％；水产品出口创汇4.5亿美元；渔民 人均纯收入3044元，比农民人均收入高两倍多。全省水产品产 量、产值、海水养殖、水产品加工等主要经济指标均居全国榜首。 渔业已成为山东农村经济的重要支柱产业和农民脱贫致富奔小康的重要途径。
1. 确定以养兴渔战略，促进生产向深度和广度进军
山东各级渔业行政主管部门由于认真贯彻"以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举"的渔业工作方针，积极调整产业结构，摆脱 了长期以来重捕捞轻养殖、重海水轻淡水的传统观念束缚，通过核发养殖使用证，确认使用权，调动了广大渔农民发展养殖生产 的积极性。内陆地区，像重视耕地一样重视水域资源的开发利 用，在荒碱涝洼地和湖区、库区大做淡水养殖文章。沿海地区集中力量耕海牧渔，建设海洋牧场，加速实现养殖超过捕捞的战略 性转变。9年来，山东海淡水养殖面积不断扩大，海淡水增养殖品种由"六五"期间的10余种发展到30余种，名、特、优、新、珍、 稀品种比重显著提高，全省出现了以"养虾热、养鱼热、养贝热" 为代表的增养殖热潮，促进了海淡水养殖业的快速发展。山东省9 年来增长的260万吨水产品中养殖业占150万吨。1994年全省水产养殖产量达 到184万吨，占总产量的52.5%，养殖产量首次超过捕捞量。
海洋捕捞业是山东渔业的基础产业，多年来各级渔业行政主管部门 积极调整作业机构，探索开发利用新品种、新渔场，充分利用中上层及地方品种资源，在开展对虾、金乌贼、海蜇等品种增殖，开辟东海外海和 南海渔场的同时，注重产品质量，使海洋捕捞业在9年调整中，捕捞产量稳中有增，为渔业生产的发展积累大量资金。
水产加工业是山东海洋渔业的薄弱环节，传统的水产加工业是 "一把刀，一把盐"，加工单一，花色品种少，产品质量低，加工设备陈旧。《渔业法》颁布实施以来，特别是进入"八五"以来，山东的水产加工业有了长足的发展，加工技术、设备更新改造加快， 精、深加工有了较大发展，加工能力和保鲜、保活技术水平普遍 提高。目前全省有冷藏厂780多座，冷藏能力36万吨/次。水产品加工企业发展到912家，年加工能力190万吨，年加工量达到 150万吨，加工产值65亿元（按1990年不变价计），加工量和加工产值比"七五"末分别提高3倍和5.25倍。加工品种多而 新，各种冷冻调理食品直销日本和港澳等地，鲜活水产品在供应国内市场的同时直接运销国外。
2. 扩大对外开放，外向型渔业初具规模
进入"八五"以来，山东各级政府和渔业主管部门，充分发挥 水产优势，加大水产业的改革开放力度，走出家门，冲出国门，积 极发展外向型渔业，不断开拓生产新领域，并取得可喜成绩。"八 五"期间，山东吸引渔业开发资金3亿美元，比"七五"增加1.8 亿美元，水产"三资"企业发展到600多家，比"七五"末翻了3.5 番，年出口量达12万吨。发展外海和远洋渔业成为国营渔业公司和 部分集体渔业公司的龙头产业，外海渔业在开发利用对马、济州岛渔场等资源上取得明显经济效益；远洋渔业船队发展 近百艘，分布在世界三大洋的12个国家和地区的主要渔场作业，年捕捞量达9.5万吨，产值5 000万美元，利润1 500万美元。 "八五"期间还开通了直航韩国、日本、香港及东南亚等地的海鲜运输航线，运鲜船达到200多艘，鲜活水产品直销国际市场，大 大提高了养殖和捕捞业的生产效益。据统计"八五"期间，兴办 海外企业10余家，引进国外先进技术装备24台(套)，改造传统 渔业设施，提高了水产品加工技术和产品档次，出口水产品达 60多万吨，创汇16.9亿美元。一个多层次、多渠道、全方位开放 的格局初步形成。
3. 依靠科技进步，提高水域综合开发效益
山东各级政府和渔业行政主管部门认真遵循《渔业法》提出 的"国家鼓励渔业科学技术研究，推广先进技术，提高渔业科学 技术水平"的原则，全面实施"科技兴渔"战略，充分发挥山东渔 业区位、资源和科教三大优势，采用国内外先进技术改造传统渔业，发展新兴产业和高效渔业，使全省渔业发展科技含量高达 50％以上，加快了山东传统渔业向现代化渔业转轨的进程。
"八五"期间，山东在充分发挥青岛海洋大学在海洋科技人 才培养和海洋科学研究方面的骨干作用的同时，组建了烟台大 学水产学院，建立了正规教育与业余培训相结合的多层次水产教育培训体系，培养不同层次的科技人才5 000余名。在全省范 围内开展了渔业丰收计划和渔业科技包县活动。科研与生产相结合，紧紧围绕水产增养殖和高效渔业这个重点，组织力量攻克 技术关，解决了大宗贝类的增养殖技术难题，探索出鲍鱼、海参 等海珍品工厂化育苗和多种养殖模式，研制出一批新网具，引进了建鲤、美国白对虾等新品种。在全省建立了省、市、县三级渔业 技术推广和养殖病害防治网络。加强了对水域环境监测预报、养殖病害防治技术的研究推广。推广扇贝养殖、大水面"三网"养 鱼、罗非鱼全雄化养殖等65项新技术，提高了渔业生产水平和 经济效益。自1991年以来，鲍鱼育苗、海水鱼类育苗、淡水集约化养殖等79项水产科研成果获奖，其中国家级奖6项，省部级奖73 项，有10余项成果达到国际先进水平。
二、 法制与管理的主要问题
(一)生产与治安秩序问题
近几年来，省、市、县、乡、村之间的渔事纠纷时有发生，影响 了渔业生产的发展。随着养殖业的发展，这些矛盾越来越加剧，如不尽早依法强化管理，将影响渔业生产的发展和渔区的安定。
另外，海上偷盗网具、渔获物和养殖水产品的事件时有发 生，并呈蔓延之势，使浅海滩涂增养殖生产受到严重干扰；内陆湖泊、水库、河流毒、炸、电鱼行为屡禁不止，偷盗、哄抢养殖水产 品的事件呈上升趋势；违法者以武力抗拒渔政渔港监督人员执 法的也屡见不鲜；由于渔业执法人员无任何自卫手段，因而在执法中的人身安全受到严重威胁。
(二)资源与捕捞能力问题
当前，困扰海洋捕捞业发展的突出问题是资源问题。从黄、 渤海的情况看，经济价值较高品种的产量比重由20世纪50年代的 55.5％下降到90年代的35％，低质种类占65％左右。尽管如此，沿海省市仍竞相发展新的捕捞渔船，山东省1994年清理"三无"渔船高达6000多艘。近海渔船的猛增，造成渔场拥挤、渔业纠纷频繁发生、涉外违规事件增多等一系列问题。
(三)渔业水域污染问题
山东省莱州湾、胶州湾、南四湖部分水域环境恶化，渔业污 染事件时有发生。由于《渔业法》没有授权渔业行政主管部门为主处理渔业水域污染事件，从而使渔业水域污染事件得不到及 时有效处理，渔业生产单位和从养人员的合法权益得不到保障。
(四)渔民负担问题
由于《渔业法》中对渔民的权益和义务没有明确规定，目前 渔民除依法缴纳国家和省统一规定的税费和渔业资源费外，还要缴纳其他名目繁多的费种。如有的地方保安公司也发文收费， 一艘渔船承担的收费种类少者20余种，多者在40种以上，渔民 普遍反映负担过重，要求清理各种无法律依据的不合理负担。
(五)行业管理问题
渔业行政主管部门对渔用饲料、鱼苗种生产及检疫、鱼药、 渔用机械仪器、渔船修造、水产品加工质量标准和水产品市场的行业监督管理在《渔业法》中都没有明确规定，因而管理不力，使 生产者和消费者权益受到侵害。
(六)执法机构问题
有的地方渔政、渔港监督分设，有的合设；有的沿海市地有 渔港监督机构，有的地方不设；尤其执法单位列为事业编制，有的甚至列为差补或自收自支单位，影响了渔业执法力量的加强和管理手段的改善。大型水面执法机构如何设置也不明确。
三、 修改《渔业法》的几点建议
(一)关于渔业地位
《渔业法》颁布9年来，渔业生产一年一大步，我国渔业跃入世界渔业霸主地位。渔业已成为沿海和沿江、沿湖、沿库地区国 民经济的支柱产业，成为渔农民脱贫致富奔小康的重要途径。9 年来各地在发展渔业生产中总结出了许多宝贵的经验。渔业经济是典型的商品经济，对我国国民经济发展和现代化建设有着特 别重要的作用。特别是海洋渔业具有鲜明的国际性，是实施沿海 地区经济发展战略、发展外向型经济的主力军。海洋渔业还具有社会化程度高、经济渗透力强等特点，它的发展必然带来一个 实力雄厚的濒海经济带和规模宏大的海洋产业群，意义远远超 过它本身。随着海洋生物技术等高新科技的发展，将极大促进海水增养殖、海洋药物和海洋蓝色保健食品3个重点领域的高速 发展。届时，渔业在国民经济中所占比重会越来越大，渔业经济将会对我国国民经济的快速发展起到十分重要的推动作用。建 议《渔业法》修改中对此应予以充分肯定，并在总则中增加发展 以名、特、优、新、珍稀为主要品种的高效渔业、生态渔业、外向型创汇渔业，推动我国传统渔业向现代化大渔业转轨，并实现由渔业大 国向渔业经济强国跨越。
鉴于渔民是渔业生产力的主要组成部分，总则中应将渔民的权利、义务以及建立渔民组织等给予明确规定。
建议增加有关扶持渔业发展的条款，如应将重点渔港的新 建、扩建列入国家计划；区域性渔业综合开发列入国家重点开发项目，在资金、信贷方面予以倾斜；高科技、重点技术攻关给予扶 持，远洋渔业建立专项生产基金，科研、渔技推广引进和培育苗 种以及中试产品享受免税待遇。
(二)关于渔业发展方针
尽管《渔业法》提出的方针对推动我国渔业生产发展起到十 分重要作用，但经过9年的发展，我国已由原来的计划经济转向 市场经济，随着市场经济和渔业经济的迅速发展，对依法管理渔 业，尤其对渔业发展方针提出新的要求。对此《渔业法》修改对其方针也要做相应变动。建议今后渔业发展方针应体现以下内容。
(1)在指导思想上，渔业的发展应体现"统筹规划，科学布局，合理利用"。
(2)加大改革开放力度，实行多种经济体
