王诗成副厅长作客山东电台阳光热线谈山东海洋综合管理
近年来，沿海各级海洋行政主管部门在省委、省政府的正确领导下，高举“海上山东”建设的大旗，充分发挥海洋的资源、环境和区位优势，以科学发展观统领海洋综合管理，依法推进海洋国土资源的有序开发、科学保护、可持续利用。海洋管理法制化水平显著提高，海洋开发秩序显著改善，海洋环境保护工作力度显著增强，海洋综合管理的工作地位显著提升，海洋综合管理和海洋资源开发已经成为沿海地区经济和社会发展总体布局中的重要环节，有力地促进了半岛城市群、半岛制造业基地和生态省建设战略的实施，有力地促进了海洋经济又好又快地发展。2006年全省海洋产业增加值达到1380亿元，占全省国内生产总值的比重达到6.3%；2000年以来年均增长19.5%，高于全省经济增长率6个百分点。海洋产业结构不断优化，三次产业比例2006年达到19:38 :43。海洋经济的发展有力地促进了沿海经济带的快速崛起，海洋产业已经成为我省国民经济的重要支柱产业和新的增长点。
一、我厅海洋综合管理职能
根据省政府公布的山东省海洋与渔业厅“三定”方案，省海洋与渔业厅是主管全省海洋事务和渔业行政的省政府组成部门。我厅海洋综合管理的主要职能有:
拟定全省海洋与渔业的政策法规并监督实施；编制并组织实施全省海洋开发规划、海洋功能区划和海域使用规划；监督管理海岸带、海岛、内海、领海等管辖海域的使用；负责海域使用许可制度和海域有偿使用制度的实施与监督；协调各涉海部门、行业的海洋开发活动；承担组织全省海域勘界；会同有关部门审批近岸海域范围内的海底电缆铺设、管道路由、海上人工构造物设置和重大涉海工程项目；负责海洋和渔业水域生态环境保护工作。组织拟定全省海洋与渔业环境保护与整治规划、标准和规范，组织实施污染物排海总量控制制度，按照国家标准监督陆源污染物排放入海，防止海洋石油勘探开发、海洋倾废、海洋工程建设项目造成的污染损害；组织海洋环境调查、监测、监视和评价；监督海洋生物多样性和水生野生动物保护，选划和监督管理海洋自然保护区和特别保护区；核准新建、改建、扩建海岸和海洋工程项目的环境影响报告书；发布海洋预报和海洋环境预报，指导海洋防灾减灾工作；管理海洋观测、监测、灾害预报警报等公益服务系统；管理全省海监和渔业执法队伍，依法查处海域使用、海洋环境保护方面的违法活动，维护国家海洋与渔业权益；承办“海上山东”建设领导小组办公室的日常工作。
二、 海洋综合管理法制化建设取得新突破
我们根据海洋综合管理工作中的新情况、新问题，新制定出台了《山东省海域使用权价值评估管理暂行办法》、《山东省海洋工程建设项目环境影响评价管理暂行办法》、《山东省签发废弃物海洋倾倒普通许可证管理暂行办法》、《山东省渔业资源保护场（区）管理暂行办法》和《省、沿海设区市海洋环境监测机构建设规范》等10多个配套规定和规范性文件。《山东省海域使用金减免管理暂行办法》、《山东省海域使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》、《山东省海洋功能区划实施管理办法》配套制度也正在进一步补充完善。我们还借助《海域法》实施五周年宣传活动的有利时机，对市、县两级海域管理规范性文件和规定进行了清理，废止了10多项与《海域法》和《省条例》相违背的地方规定和规范性文件。
三、全省海域使用管理工作情况
（一）海域使用科学化管理水平显著提高。自2004年国务院批复《山东省海洋功能区划》之后，全省海洋功能区划体系建设已进入整体报批阶段。《潍坊市海洋功能区划》业经省政府批准实施。滨州、东营、日照、威海四市海洋功能区划已进入省政府审批程序。沿海各级政府把海洋功能区划作为海域使用审批和优化调整海洋产业结构、规范海洋开发活动的科学依据和首要条件，有效地提高了海域资源利用率和科学性。为加强对全省围填海工程用海的宏观调控，我们还启动了《山东省海域使用规划》编制工作，逐步探索海域使用总量控制制度。海域管理信息系统建设取得阶段性成果，初步建立了全省海岛数据库，全省海域确权登记、信息查询均实现了信息化管理，有效提高了管理效率和区划信息系统的实用性能。
（二）海域使用规范化管理取得新成效。继续加强对全省海域管理工作的指导和监督，海域使用的受理初审、现场勘察、公示论证、外业监督、审核报批、价值评估、使用金征缴、确权登记等工作程序更加规范。特别是通过严格执行海域使用审核小组会议会审和厅长办公会批准制度，科学民主、公平公正的海域使用集体决策机制已逐步形成。海域权属管理已经覆盖了所有用海产业，将近岸海域纳入了有效管理。2006年，全省新确权海域使用项目1772个，批准海域使用面积4.
（三）海域有偿使用制度达到新的水平。一是根据新的财务制度，将海域使用金纳入非税收收入管理，启用了《山东省非税收入缴款书》，与省财政厅联合制定了《山东省省级海域使用金使用管理暂行办法》，严格规范了海域使用金的征缴、使用和减免，海域使用金基本实现了“应收尽收”和“取之于海，用之于海”。2006年全省征收海域使用金2.23亿元，其中省级审批用海项目直接征收海域使用金达9850万元。二是积极推进利用市场化机制配置海域资源，绝大多数沿海市开展了海域使用权招标、拍卖、挂牌出让工作，有效地提高了海域资源价值，也较好地解决了用海矛盾和纠纷。尤其是海域使用权抵押贷款，既解决了生产经费不足的困难，也提高了全社会对海域使用权用益物权的认识。据统计，全省已通过招标、拍卖、挂牌等方式累计出让海域12万亩，征收海域使用金2000多万元。三是在试点成功的基础上，制定了《山东省海域使用权价值评估管理暂行办法》，明确规定所有围填海项目的海域使用金征收标准，一律通过评估确定，并将竞争机制引入填海项目评估工作。海域使用权价值评估制度的建立，既合理地提高了海域使用金征收标准，有效维护了国有海域使用权收益。又通过提高填海项目的“经济门槛”，在一定程度上遏制了围填海项目过快、过多、过大的趋势。
（四）海域使用示范县建设和海域勘界等项工作稳步推进。为发挥示范带动作用，我省申报了18个国家级示范县和7个省级示范县，并专门召开了全省海域使用管理示范县建设工作会议，全面动员部署了示范工作。我厅还专门拿出115万元作为省级配套经费，保证了示范工作顺利开展。二是海域勘界工作力度加大。206年5月，省政府专门召开了全省海域勘界工作会议，贾万志副省长亲自到会讲话，并就全省海域勘界工作和进度提出了具体要求和时间安排。目前，市际间海域界线已全部勘定完毕，绝大多数县级间海域界线也勘定完毕，海域岸线修测等工作也进入尾声。三是认真组织开展了海域使用动态监视监测管理建设试点工作。青岛、威海和省厅作为全国海域使用动态监视监系统试点单位，已经正式启动了试点工作。
四、海洋环境保护工作健康发展
（一）海洋环保基础建设和公益服务水平有了新提高。我们以加强和完善海洋环保基础建设为重点，全面提升海洋环境监测能力，扩大公共服务范围。2006年全省共投入环保资金2.16亿元。全省海洋环境监测体系、预报体系基本形成。省建立了海洋环境监测中心，沿海7市及6县市区建立了海洋环境监测站13处。省海洋环境监测中心和7处沿海地市级监测机构通过了国家海洋计量认证，并有2个监测站被列入国家地市级示范站。省海洋预报台与省电视台联袂，在山东电视台公共新闻频道和农科频道同时播放山东海洋预报，为宣传全省海洋公益服务工作搭建了固定平台，在社会上引起了良好的反响。
（二）海洋环境监测工作稳步向前推进。认真组织实施莱州湾生态监控区专项监测、赤潮监测和养殖区监测。强化监督性监测，组织沿海市、县对莱州湾生态监控区、97个入海排污口、11个重点养殖区进行了重点监测。积极做好海水浴场、奥运帆船赛及邻近海域海洋环境监测和滨海旅游度假区监测预报工作，按计划完成了各项监测任务，为沿海各级政府和社会各界提供了较高水平的监测预报服务。
（三）海洋环保执法与管理取得新突破。严把海洋工程、海岸工程环境影响评价关。成立了环评专家库，在开展环评工作中，充分发挥专家的作用，促进科学决策与依法行政相结合。今年以来全省共组织核准、审核海洋、海岸工程30多项。加强海洋倾废管理，今年共办理倾废许可事项27起，审批倾倒量近400多万方。积极推进保护区管理工作，目前全省海洋自然保护区已达12处，保护区面积达到53.
（四）认真做好突发性海洋污染损害事件防治，推进海洋生态治理工作。在长岛溢油污染事件中，全省共动用监测车船100艘次，监测人员2000人次，分析样品2000多个，形成监测报告30多个，烟台、东营两市累计清理回收油块39.6吨，并连续对68个主要水产样品进行油污监测。我们还结合长岛油污染防治工作的开展，制定了我省渤海生态治理与资源修复方案。省政府对我厅的工作给予了充分肯定。此外，我们还努力做好海洋污染事故善后索赔工作，对长岛溢油污染事件、“金赣6”轮与韩国“西汉银河”轮碰撞污染损害案件及埕岛油田溢油事件，严格依法办理，维护国家和受损业户的合法权益。
（五）海洋环保工作管理创新亮点纷呈。一是《山东省海洋环境保护规划》、《山东省赤潮应急预案》、《山东省防风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》、《山东省海上溢油事故应急预案》已报省政府审批。二是开展了海上石油开发对海洋生态环境和资源影响评估工作，形成了评估报告，为领导决策提供了技术依据。三是争取省政府的支持，山东海洋生态治理与修复工作已列入生态省建设的六大重点内容和九大工程之一。
五、海洋监察执法工作取得新突破
（一）创新执法思路，海盾2006执法行动取得新进展。我们在海盾2006执法行动中，提出了“突出一个重点，落实三项制度，抓好三项执法”工作思路。“突出一个重点”即严厉打击未经许可擅自围填海的违法行为。“落实三项制度”即建立岸段责任制度、案件会审制度、奖惩制度。“抓好三项执法”即：抓好对已审批用海项目的专项执法行动，抓好海洋环境保护与海洋倾废专项执法行动，抓好海砂资源管理专项执法行动。以三个专项执法行动为依托，进一步扩大执法领域，全面推进海盾案件的查处工作，在全省形成了一个领导重视、社会各界积极参与、齐抓共管的良好局面，海洋监察执法取得了明显成效。2006年，省海监总队查处“海盾”案件7起，罚款553.899万元，案件数量和处罚额度为近几年最高；各市海监支队查处“海盾”案件12起，处罚额100余万元。
（二）掌控用海动态，规范用海秩序。为加强对全省海域开发秩序的监督管理，我省海监机构制定了《山东省海域使用项目跟踪监督检查规程》，将对海域开发秩序的监督检查和日常的海域使用管理结合起来，对海域使用项目进行多方位、全过程的监控。2006年，我省各级海监机构着手对全省已审批的7000余宗用海项目进行了全面审核与执法检查，重点对用海单位的持证情况、用海方位、用海类型、用海面积及环保措施等情况逐一进行了审核与执法检查，并登记建档。目前，此次专项检查行动已圆满结束，发现各类海洋违法行为80余起，其中重大海洋违法案件7起，并已作为今年的海盾案件立案查处。
（三）从基础性工作抓起，海洋环保执法取得开创性进展。 一是建立健全海洋环境保护监察信息档案。为随时掌握海洋环境保护动态，依托海洋执法监察岸段负责制，由沿海县（市、区）海监大队将辖区内的海岸段和海岛片为单位建立海洋环境保护监察信息档案，将重点排海污水口和河流入海口的坐标、主要污染成分、排海流量进行登记，形成了图、表、文字、影像资料配套的信息档案。环保档案的建立，为掌握海洋环境保护动态，及时查处和严厉打击海洋环境保护违法行为提供了第一手信息支持。二是全面推行《山东省海洋环境行政处罚规程》。从海洋环境违法案件的来源、案件的认定、立案、调查取证等十四个方面作了详细说明，并对每一阶段、每一环节的工作提出了具体要求。三是严厉查处各类海洋环境保护违法行为，重点对海洋工程建设项目、直接向海洋排放污染物的单位和个人、国家级和省级海洋自然保护区、海洋倾废等方面开展专项执法检查。
（四）多措并举，严厉打击非法采砂行为。针对烟台、青岛、日照周边海域盗采海砂行为猖獗，对海洋环境造成严重破坏的现实，我省组织开展了海砂资源管理专项执法行动。在此次执法行动中，我省采取了多项措施：一是成立专门组织，提高执法层面。为确保此次专项执法活动的有效进行，我们成立了以分管厅长任组长的专项执法行动领导小组，并制定了周密的《山东省海砂资源专项执法行动实施方案》。二是抽调业务骨干，组成强有力的执法队伍。根据区域划分成三个执法小组，共抽调执法人员近200余人，执法船15艘，确保人员、设备、措施三到位。三是集中巡查与重点出击相结合，全方位开展执法检查。我们确定了青岛、烟台、日照3个海上船舶采挖海砂重点监控海域和50个岸边车辆采挖海砂重点监控岸段，将海域监控责任落实到所在县区大队，将岸段监控责任落实到具体海监执法人员。四是加强与公安、边防、港口等部门的协作，形成齐抓共管局面。加强与公安边防部门的协调，建立应急反应机制。对采挖海砂案件查处过程中出现了拒绝检查、妨碍海监执法现象，争取公安边防部门的通力协作，保证海砂案件的顺利查处。2006年，全省共计查处非法采砂船只50余艘，处罚金额489.2万元，已收罚款317.6万元。
六、我省海洋管理工作面临的问题
随着海洋经济高速发展，对海洋管理工作提出了新的要求，也呈现出一些新的矛盾和问题。主要表现在：
1、海域使用开发秩序虽有明显改善，但在部分地区的重点项目建设中，有法不依执、法不严的现象仍时有发生，海域使用中边干边批、少批多用的现象仍然存在。
2、海洋功能区划的权威性、时效性、科学性与地方海洋经济发展、招商引资用海的现实性矛盾越来越突出，海洋功能区划的修编调整问题亟待解决。
3、以港兴市、工业强市、发展滨海旅游已成为沿海大、中城市社会经济发展的普遍模式，在其产业调整过程中，渔业用海规模受到挤压，造成了渔民失海和补偿问题。
4、海洋环境污染依然严重，海洋环境恶化的趋势没有得到根本改善。海洋生态环境问题已经影响了海洋经济的可持续发展，并对人民群众的身体健康构成一定威胁。
5、风暴潮、赤潮、养殖病害等海洋自然灾害频发，重大海洋自然灾害、海洋污染损害事件的应急处理机制、海洋污染损害事件的科学评估机制尚未完全建立。
6、盗采海砂是一种严重危害海洋生态和海洋环境的活动，近年来由于受高额利润的驱使，盗采海砂活动日益猖獗，加之对海洋矿产管理的法律法规不完善，使海监执法难度加大，非法盗采海砂行为没有得到有效遏制。
七、2007年海域管理工作打算
在积极推进海洋综合管理科学化、制度化、规范化的基础上，按照“创新管理理念、规范管理标准、延伸管理内涵、强化管理意识”的总体思路，树立“开发与保护并重，利用与储备并重” 的新理念。通过创新海洋经济发展机制、海洋综合管理体制和海洋公共服务，达到提升海洋综合管理能力和水平，提升海洋经济在国民经济中的地位的总体目标。健全完善海洋综合管理的各项配套制度，积极发挥和提升海洋综合管理在海洋经济宏观调控和海洋产业结构调整中的地位和作用，严格执行海域使用管理三项基本制度，提高海洋资源和环境监视监测能力、信息服务能力、管理队伍素质，促进沿海区域经济和社会又快又好发展。
建立海洋环境的宏观调控机制，实施生态环境分类管理制度。要对各类型珍稀的海洋生态区域实行严格保护和生态涵养相结合的环境政策，对脆弱敏感的海洋生态区域实行限制开发与生态保护相结合的环境政策，对已受损破坏的海洋生态环境实施生态建设与综合整治相结合的环境政策，对全海域的海洋生态环境实行综合管理与协调开发相结合的环境政策。具体主要抓好以下工作：
一是进一步完善海洋综合管理法规体系。抓紧制定海域使用金减免、海洋功能区划管理、海域使用权招标拍卖、围填海工程竣工验收、工程用海资源和生态补偿等管理办法。
二是加大区划、规划体系建设力度。加快市、县级海洋功能区划审批和实施，尽快出台《海域使用规划》、《海岛保护与开发规划》。组织实施海域使用动态监视监测系统建设；加快海域勘界步伐，全面组织实施市、
