我国是海洋大国，海洋事关国家的根本利益。加强海洋综合管理，不仅是落实科学发展观、维护海洋开发秩序、促进海洋经济可持续发展的需要，更是我国参与国际海洋事务、维护海洋权益、建设海洋强国的战略选择。近年来，国内外海洋形势发生显著变化，出现了许多新情况和新矛盾，加强海洋综合执法管理成为一项紧迫的重要任务。

一、我国海上执法机构的现状及问题

我国现行的海洋行政执法体制是传统的分散性行业管理体制。主要有中国海监、中国渔政渔港监督、中国海事、公安边防、海关缉私等5支海上执法队伍。中国海监是我国海洋监察执法力量，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为。中国渔政渔港监督主要行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权，负责渔船、船员、渔业许可和渔业电信的管理工作；协调处理重大的涉外渔业事件。中国海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能。中国公安边防部队是国家部署在沿海地区和口岸的一支武装执法力量，主要承担沿海地区边防管理，维护海上治安，防范、打击沿海地区各种违法犯罪，管辖在海上发生的刑事案件等任务。另外，沿海海关负责海上缉私；海军负责保护祖国的海疆安全，防止敌对势力入侵。

综观我国的海洋管理现状，可以看出，我国的海洋管理在机构建设、海洋立法和海洋资源管理诸方面已有相当的基础，尤其是各级政府重视海洋的开发与管理，已在实践中创造和积累了许多行之有效的管理经验，行业海上执法力量也形成一定规模。中国海监已经成为我国海上执法的一支中坚力量。为维护国家利益、海洋权益发挥了重要作用。可以说，我国的海洋管理已形成了自己的特色并日臻成熟。但也应当看到，随着海洋经济的快速发展，现行的海洋管理体制已不适应形势要求，海洋管理面临新的矛盾和挑战。

一是维护国家海洋权益面临艰巨任务。《联合国海洋法公约》的生效，一方面使我国管辖的海洋国土由原先的38万多平方千米扩大到约300万平方千米，相当于我国陆地总面积的l/3；另一方面海洋利益之争更为激烈，维护海洋权益的任务更为艰巨，这为我国海洋管理队伍、管理能力提出了新的更高要求。

二是我国的海洋法律法规体系还不完善。海洋的基本法尚不完备，一些海洋领域如海岸带还没有立法，还没有建立起与《联合国海洋法公约》相衔接的国内法律体系。已经制定的海洋法律多属于行业部门的，法规本身存在重叠、交叉和空白，部门利益突出，缺少综合性、统一性。已经出台的政策规划尚未以法律形式予以确定。

三是海洋执法体制存在弊端。目前我国海上执法职能分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、边防、海关、海军等诸多部门，海洋执法自成体系，力量分散，存在多头管理、形不成合力、执法效率不高等问题。如《海洋环境保护法》规定，涉及海洋环境保护除了军事船舶污染，还有环保、海事、海洋、渔业4个部门。由于执法主体不明确，在笼统的“监督管理”职责下，出现了各自为政，都管都难以管好的局面。近几年来，随着渔业生产的发展，海上渔场治安秩序比较混乱，偷抢渔获物和渔用器材的治安事件不断发生。尽管渔政部门有力量管理，但没有海上治安管理权，而有海上治安管理权的公安边防部门又缺少海上管理手段、海上管理力量薄弱，加之海上作案现场不易保护、取证难等原因，致使许多海上治安案件得不到及时、有效的处理，助长了海上不法分子的嚣张气焰。加之海上环境保护工作涉及多部门管理，不仅工作交叉重复，造成人、财、物的浪费，而且相互扯皮，难以协调，影响了管理效果。

四是海洋执法装备水平落后。由于我国海洋执法力量分散，国家投入用于改善海上执法装备的有限资金被分散到各个执法系统中，对各行业部门来说是杯水车薪。国家用于改善海洋执法装备的大规模投资真正能够投入到技术装备、海上执法中的资金非常有限。形成了当前我国海上执法队伍总体规模庞大、人员众多，但各执法部门资金短缺、装备差、技术手段落后的局面。不少部门巡航监视船舶设备落后、航速低、技术含量不高，性能差;飞机、遥感接收装置等先进设备陈旧，反应能力差，不具备中程和远程海上执法能力。与其他国家的海上执法力量相比，我国海上执法力量的技术装备明显落后。

我国海上执法管理的这种局限性和不统一性，已经影响到对海洋资源的有效管理和海洋权益的维护，成为我国发展海洋事业的一个重要的制约因素。

二、建设集中统一海洋执法队伍的必要性和紧迫性

加强海洋综合管理，提高对海洋国土的保护和开发利用程度，向海洋进军，提高海洋的贡献率，是新一轮经济竞争的主流和焦点。第48届联合国大会呼吁敦促各沿海国家将海洋综合管理纳入国家发展战略。随着《联合国海洋法公约》的生效，世界各沿海国家在加强本国海洋管理的同时，进一步加大对海洋的投入，壮大海上力量，以维护本国海洋权益和开发、利用资源。

当今，没有一个强有力的海上执法队伍来加强对海洋的综合管理，保护海洋国土，维护国家海洋权益，是十分危险的。我国尽快建立一支多职能的、统一的、能有效地保卫我国海洋权益，打击海盗、恐怖组织，有效地保护海洋环境和资源以及海上安全的强大海上执法力量势在必行。组建国家集中统一的海上执法队伍，是加强对我国海洋综合管理的一个新的尝试，也是符合我国国情的。

首先，建立国家统一的海上执法队伍的条件已经成熟。目前，我国的海上执法管理虽是政出多门，没有形成合力，但是涉及海洋管理的多个行业执法队伍都已相继完善，像渔政、海监、边防、海关等都已形成相当规模，并且已具有较丰富的海上管理经验，对现在的队伍稍加改造，赋予其一定的职能，形成一支高素质的海上执法队伍，完全有能力承担起海洋执法管理的责任。

其次，建立统一的海上执法队伍，是维护国家海洋权益的现实要求。有利于加强海洋的综合管理力度，有效地保护国家的海洋权益，担负起《联合国海洋法公约》缔约国应尽的义务。特别是南中国海形势比较复杂，海军出面维护海洋权益容易诱发敏感的政治外交事件，而具有海上威慑力的海洋执法队伍则可以名正言顺地进行管理。

第三，从复杂的海洋形势看，组建集中统一的准军事化海洋执法机构势在必行。目前一些发达国家如美国、加拿大、英国、日本、韩国等有的是海军担任海上执法管理，也有的是组建准军事化的海上执法队伍从事海上管理，最近越南根据专属经济区管理的需要，颁布了海警法，组建了海警部队，加强了海洋执法管理。组建准军事化海洋执法机构，既可以代表国家维护国家海洋权益，处理治安事件，又可以行使海洋综合管理职能，避免分散的多头管理。

三、建设集中统一国家海洋执法机构的设想

建立集中统一国家海洋执法机构需要整合现有的海上执法力量和资源，需要涉及各方面的利益关系，必须设立具有更高层次的国家海洋行政主管部门。

（一）整合海上执法力量，组建国务院海洋监督管理总局

建议国务院整合现有的中国海监、渔政港监、中国海事、公安边防、中国海关等海上执法力量，新组建一支具有中国特色、力量强大、设备先进、反应迅速的海上综合执法机构，名称为定为国家海洋监督管理总局，该队伍为准军事部队管理。代表国家统一行使海洋管理职责，协调海洋管理行为。依照中华人民共和国的法律和国际有关法规，实施海上综合执法，维护我国海洋主权和权益，对中国管辖的海域实施综合管理。

海洋执法机构具有海上治安管理权、海上缉私权，可以依照国际法和我国法律在中国管辖海域或公海内对违法船舶采取警告、驱赶、紧迫、登临、查询、搜查、罚款、扣押、逮捕等措施。沿海各省市设立国家海洋执法相应机构，实行国家垂直管理。

（二）完善职能，设立国家海洋监督管理总局分支机构

一是设立国家海洋警备局。负责管理领海、大陆架和专属经济区，维护我国的海洋权益和保护在公海和国际海底资源等方面的利益；维护海上治安秩序，打击海盗犯罪，打击海上偷渡、恐怖组织、海盗，护航；保护海上设施和标志；保护海上科研活动和生产者的合法权益；担负海上缉私任务，惩治海上犯罪；对外能承担国际间协作及交流等任务。

二是设立国家海洋资源环境监管局。负责全国海域使用的监督管理；负责海洋生态环境保护，海洋环境污染监测和海洋环境质量评价以及海洋自然保护区和海洋特别保护区的监管工作；担负渔业行政执法任务。

三是设立海事安全监管局。负责维护和管理海上安全，担负海上安全搜救和巡逻任务。

（三）国家海洋执法的设施配备。

配备具有一定作战能力和较高航速的水面舰艇和巡逻侦察飞机。可装备护卫舰、猎潜艇、护卫艇、水翼快艇、气垫艇等，护卫舰上可搭载小型直升机；也可配备部分岸基巡逻机和直升机。配备必要的武器和先进的通讯导航设备。

（四）国家海洋执法机构的组建。

海洋执法机构的人员从中国海监、中国边防部门、中国渔政等海上执法队伍中择优录用，其技术人员可以从海军、武警等院校培养与选送；其舰艇普通操纵人员，可以从海军等部门培养与选送。舰艇装备，可以从海军调拨一部分，根据需要再建造一部分。

国家海洋执法机构，实行统一领导，分级管理，国家设监管总局，下设黄渤海、东海、南海三个分局，省设执法总队，市(地)设执法支队。国家总队负责专属经济区和海洋综合管理，省、市负责领海线内海域的综合管理。海洋执法机构的执法人员实行国家公务员管理，经费由国家和省财政拨付。