生态功能保护区建设是统筹人与自然和谐发展，改善和提高生态环境质量的一项重大举措和有效途径，是有效管理限制开发主体功能区的重要手段，是符合我国现阶段国情的有效生态保护形式。依据国务院《全国生态环境保护纲要》、《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《关于编制全国主体功能区规划的意见》有关精神，日前，国家环境保护总局正式发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》是我国生态功能区保护的首部规范性文件，对指导我国生态功能保护区建设具有重要意义。

《纲要》指出，生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内，有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建立生态功能保护区，保护区域重要生态功能，对于防止和减轻自然灾害，协调流域及区域生态保护与经济社会发展，保障国家和地方生态安全具有重要意义。国家重点生态功能保护区是指对保障国家生态安全具有重要意义，需要国家和地方共同保护和管理的生态功能保护区。

《纲要》强调，《国家重点生态功能保护区规划纲要》是根据党中央、国务院对建立生态功能保护区的要求编制的。胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上强调：“做好生态功能区划和生态保护规划，加大重要生态功能保护区、自然保护区建设力度，提高保护质量”。国务院《全国生态环境保护纲要》、《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》均明确提出，要通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将重要生态功能区建设作为推进形成主体功能区，构建资源节约型、环境友好型社会的重要任务之一。

《纲要》强调，生态功能保护区属于限制开发区，应坚持保护优先、限制开发、点状发展的原则，因地制宜地制定生态功能保护区的财政、产业、投资、人口和绩效考核等社会经济政策，强化生态环境保护执法监督，加强生态功能保护和恢复，引导资源环境可承载的特色产业发展，限制损害主导生态功能的产业扩张，走生态经济型的发展道路。

《纲要》要求，生态功能保护区要处理好与自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类特别保护区间的关系。在空间范围上，生态功能保护区不包含这些特别保护区域；在建设内容上，避免重复，互相补充；在管理机制上，各类特别保护区域的隶属关系和管理方式不变。

《纲要》提出，要以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确的国家限制开发区为重点，合理布局国家重点生态功能保护区，形成较完善的生态功能保护区建设体系，建立较完备的生态功能保护区相关政策、法规、标准和技术规范体系，使我国重要生态功能区的生态恶化趋势得到遏制，主要生态功能得到有效恢复和完善，限制开发区有关政策得到有效落实。

《纲要》明确，在生态功能保护区重点开展以下三方面工作：一是合理引导产业发展。依据资源禀赋的差异，积极发展生态农业、生态林业、生态旅游业；在中药材资源丰富的地区，建设药材基地，推动生物资源的开发；在畜牧业为主的区域，建立稳定、优质、高产的人工饲草基地，推行舍饲圈养；在重要防风固沙区，合理发展沙产业；在蓄滞洪区，发展避洪经济；在海洋生态功能保护区，发展海洋生态养殖、生态旅游等海洋生态产业。同时限制高污染、高能耗、高物耗产业的发展。要依法淘汰严重污染环境、严重破坏区域生态、严重浪费资源能源的产业，要依法关闭破坏资源、污染环境和损害生态系统功能的企业。同时，积极推广沼气、风能、小水电、太阳能、地热能及其他清洁能源，解决农村能源需求，减少对自然生态系统的破坏。二是保护和恢复生态功能。遵循先急后缓、突出重点，保护优先、积极治理，因地制宜、因害设防的原则，结合已实施或规划实施的生态治理工程，加大区域自然生态系统的保护和恢复力度，目的是提高水源涵养能力、恢复水土保持功能、增强防风固沙功能、提高调洪蓄洪能力，改善和提高区域环境质量。三是强化生态环境监管。通过加强法律法规和监管能力建设，提高环境执法能力，避免边建设、边破坏；通过强化监测和科研，提高区内生态环境监测、预报、预警水平，及时准确掌握区内主导生态功能的动态变化情况，为生态功能保护区的建设和管理提供决策依据；通过强化宣传教育，增强区内广大群众对区域生态功能重要性的认识，自觉维护区域和流域生态安全。

《纲要》要求，各级环境保护部门要加强部门协调。建立综合决策机制，应积极与其他相关部门开展联合执法检查，严厉查处生态功能保护区内各种破坏生态环境、损害生态功能的行为。要科学规划。制定重点生态功能保护区实施规划，并将实施规划的主要内容纳入各级政府国民经济和社会发展规划。要建立多渠道的投资体系。研究制定生态功能保护区投融资、税收等优惠政策，逐步建立和完善生态环境补偿机制。要加强科技创新。加强资源综合利用、生态重建与恢复等方面的科技攻关，减少资源消耗，控制环境污染，促进生态恢复。要增强公众参与意识。充分利用广播、电视、报刊等媒体，广泛深入地宣传生态功能保护区建设的重要作用和意义，动员公众参与生态功能保护区建设。

《国家重点生态功能保护区规划纲要》背景、意义和主要内容

日前，国家环境保护总局正式发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》编制的背景、意义、主要内容如下：

一、《纲要》编制的背景

《国家重点生态功能保护区规划纲要》是根据党中央、国务院对建立生态功能保护区的要求编制的。

党中央、国务院对重要生态功能区的保护工作十分重视。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》明确提出，要通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将重要生态功能区建设作为推进形成主体功能区，构建资源节约型、环境友好型社会的重要任务之一。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将保持“重点生态功能保护区、自然保护区等的生态功能基本稳定”作为我国环境保护的目标之一。

二、《纲要》的意义

党的十七大重申，要深入贯彻落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展，到2020年把我国建设成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的全面小康社会。我国人口多、人均资源匮乏，如何统筹人与自然和谐发展，为全面建设小康社会提供良好生态环境，是摆在我们面前迫切需要研究和解决的一个重大课题。从我国国情实际出发，生态功能保护区建设是统筹人与自然和谐发展，改善和提高生态环境质量的一项重大举措和有效途径。《纲要》是我国生态功能区保护的首部规范性文件，对指导我国生态功能保护区建设具有重要意义。

首先，建设生态功能保护区，是深入贯彻落实科学发展观的战略举措。良好的生态环境是国家安全和社会稳定的一个重要组成部分，是人与自然和谐相处的重要标志，是全面建设小康社会的主要目标。恶劣的生态环境质量严重影响到人类的生存、发展，甚至导致区域、流域文明的毁灭。没有良好的生态环境就没有国家的可持续发展、社会的稳定；没有社会稳定，就没有人民群众的安居乐业，也就谈不上全面建设小康社会。保障国家生态环境良好，关键在于确保各种重要生态功能区生态功能的稳定和发挥，特别是维护和确保其主导生态功能的正常发挥。编制《纲要》，建设生态功能保护区，加大国家重点生态功能区保护，正确处理生态保护与资源开发、经济社会发展的关系，对于深入贯彻落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展，为全面建设小康社会奠定良好生态环境具有重要的意义。

其次，建设生态功能保护区，是维护我国流域、区域良好生态环境的当务之急。良好生态环境的本质是生态功能的正常。在党中央、国务院高度重视下，我国森林覆盖率不断提高，沙化、水土流失面积逐年减少，自然保护区面积和数量持续增加，一些重要生态系统和物种得到了有效保护，生态保护和建设取得了举世瞩目的成绩。但是，我国地域辽阔，自然条件复杂，经济发展方式粗放，资源利用强度大，一些具有涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性区域生态功能恶化的趋势仍然没有得到控制，全国生态环境质量总体水平不高。由于水源涵养功能的退化，1990至1996年，黄河上游产水量连续7年出现枯水期，年平均径流量减少了22.7%，加剧了黄河下游水资源紧缺的形势。由于草原防风固沙功能的退化，我国特大沙尘暴发生频率逐年增大，波及的范围愈来愈广，造成的损失也愈来愈重。由于洪水调蓄功能退化，1998年，长江、松花江流域遭受洪涝灾害，直接经济损失2500多亿元。通过建设生态功能保护区，采取有力措施对重要生态功能区实施抢救性保护，遏制和防止重点地区重要生态功能的继续破坏和丧失亦是当务之急。

第三，建设生态功能保护区，是符合我国现阶段国情的生态环境保护的有效形式。生态功能区是我国良好生态环境的保障区，同时也是我国资源较丰富、经济欠发达、人口集中分布区。我国在推进全面建设小康社会进程中，人均资源匮乏，供求矛盾十分突出，如采取建立自然保护区的方式进行封闭式保护，对重要生态功能区的各种资源全面禁止开发，势必严重阻碍我国全面建设小康社会的建设。建设生态功能保护区，允许进行不损害生态功能的开发活动，有利于在发展中改善和提高生态环境质量，有利于这些区域经济社会发展，有利于统筹区域协调发展，是符合我国现阶段国情的生态环境保护的有效形式。

第四，建设生态功能保护区，是落实国家限制开发主体功能区政策的具体举措。国家主体功能区规划是国家规范国土开发秩序、合理布局产业，节约资源，保护环境的重大区域调控措施。其中限制开发区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，也是我国重要的生态功能区域。最近，曾培炎副总理特别强调，要在这些重要生态功能区、生态环境脆弱地区，通过限制开发或禁止开发，有利于促进环境保护和社会进步。生态功能保护区把生态保护、生态建设与地方社会经济发展、群众生活水平提高有机结合起来，实行限制开发，在坚持保护优先、防治结合的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，防止各种不合理的开发建设活动导致生态功能的退化，从而减轻区域自然生态系统的压力，保护和恢复区域生态功能，逐步恢复生态平衡，是落实国家限制开发主体功能区政策的具体举措。

三、《纲要》的主要内容

《纲要》针对生态功能区保护的特点，明确了生态功能保护区建设的指导思想、基本原则和主要任务。

《纲要》明确指出重点生态功能保护区属于限制开发区，要在保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加强生态环境保护和修复，加大生态环境监管力度，保护和恢复区域生态功能。要坚持统筹规划，分步实施；高度重视，精心组织；保护优先，限制开发；避免重复，互为补充的原则，在生态功能保护区重点开展以下三方面工作：

一是合理引导产业发展。依据资源禀赋的差异，积极发展生态农业、生态林业、生态旅游业；在中药材资源丰富的地区，建设药材基地，推动生物资源的开发；在畜牧业为主的区域，建立稳定、优质、高产的人工饲草基地，推行舍饲圈养；在重要防风固沙区，合理发展沙产业；在蓄滞洪区，发展避洪经济；在海洋生态功能保护区，发展海洋生态养殖、生态旅游等海洋生态产业。同时限制高污染、高能耗、高物耗产业的发展。要依法淘汰严重污染环境、严重破坏区域生态、严重浪费资源能源的产业，要依法关闭破坏资源、污染环境和损害生态系统功能的企业。同时，积极推广沼气、风能、小水电、太阳能、地热能及其他清洁能源，解决农村能源需求，减少对自然生态系统的破坏。

二是保护和恢复生态功能。遵循先急后缓、突出重点，保护优先、积极治理，因地制宜、因害设防的原则，结合已实施或规划实施的生态治理工程，加大区域自然生态系统的保护和恢复力度，目的是提高水源涵养能力、恢复水土保持功能、增强防风固沙功能、提高调洪蓄洪能力，改善和提高区域环境质量。

三是强化生态环境监管。通过加强法律法规和监管能力建设，提高环境执法能力，避免边建设、边破坏；通过强化监测和科研，提高区内生态环境监测、预报、预警水平，及时准确掌握区内主导生态功能的动态变化情况，为生态功能保护区的建设和管理提供决策依据；通过强化宣传教育，增强区内广大群众对区域生态功能重要性的认识，自觉维护区域和流域生态安全。

四、《纲要》确定的主要举措

一是要加强部门协调。建立综合决策机制，应积极与其他相关部门开展联合执法检查，严厉查处生态功能保护区内各种破坏生态环境、损害生态功能的行为。

二是要科学规划。制定重点生态功能保护区实施规划，并将实施规划的主要内容纳入各级政府国民经济和社会发展规划。

三是要建立多渠道的投资体系。研究制定生态功能保护区投融资、税收等优惠政策，逐步建立和完善生态环境补偿机制。

四是要加强科技创新。加强资源综合利用、生态重建与恢复等方面的科技攻关，减少资源消耗，控制环境污染，促进生态恢复。

五是要增强公众参与意识。充分利用广播、电视、报刊等媒体，广泛深入地宣传生态功能保护区建设的重要作用和意义，动员公众参与生态功能保护区建设。