海岛，是壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依托，是保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，更是捍卫国家权益、保障国防安全的战略前沿。4月12日，国家集中公布了第一批开发利用无居民海岛名录，涉及8个省区，共计176个无居民海岛。这些海岛将肩负起全新的历史使命，在旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域发挥重要作用。

针对无居民海岛开发利用中大家普遍关注的一些问题，国家海洋局海岛办主任吕彩霞进行了权威解答。

海岛开发观念有待转变

记者：无居民海岛的开发利用一直是社会关注的热点话题。我国无居民海岛开发的现状如何？

吕彩霞：据不完全统计，截至2010年底，全国已经开发利用的无居民海岛共计900多个，其中，农牧渔业用岛360多个、旅游娱乐用岛210多个、工业及交通运输用岛200多个、公共服务用岛130多个。

记者：去年3月1日实施的《中华人民共和国海岛保护法》，要求依法维护海岛生态，合理开发利用海岛资源。《海岛保护法》出台前我国无居民海岛开发利用中存在的主要问题和原因是什么？

吕彩霞：问题之一是无居民海岛开发秩序混乱。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让，一些海岛被视为私有领地，其他人甚至管理人员登岛受到阻挠，影响国家正常的科学调查、研究、监测和执法管理活动，滋生违法乱纪行为，成为当地社会治安的隐患；一些海岛上私搭乱建情况普遍等。这些情况，不仅造成国有资源性资产流失，扰乱海岛开发秩序，甚至威胁国家权益和安全。

问题之二是海岛生态破坏严重。无居民海岛面积狭小，90%海岛面积都在0.1平方公里以下，生态脆弱，容易遭受破坏且破坏后难以恢复。然而长期以来，海岛开发普遍缺少规划，盲目性很大，炸岛炸礁、填海连岛、乱砍乱挖情况很多，一些海岛成为垃圾场，随意倾倒垃圾和有毒有害废物，一些海岛上珍稀动植物资源被掠夺性开采等，使得海岛地形地貌、自然景观及生态系统遭受很大的破坏，部分海岛甚至消失。

以上这两个问题主要是海岛法颁布前存在的问题，造成的原因是海岛开发、保护长期缺乏法律依据，海岛管理体制不清，多头审批和无人监管并存。《海岛保护法》的颁布，从法律上解决了这个问题。但问题最终解决还要取决于法律的贯彻落实情况。

当前的主要困难，一是被破坏海岛的整治修复工作任务量大，技术难度高，海岛资源和生态改善还需要相当长的一段时间；二是海岛保护意识不强，海岛开发方式粗放，开发层次低，手段落后，效率低下，缺乏对海岛及其周边海域资源整体性规划和综合利用，还需要进一步转变海岛开发观念；三是沿海地方和社会大众对《海岛保护法》认知程度还不够，还需要进一步建设和培育依法用岛的社会氛围。

推动科学合理的用岛方式

记者：为了有效解决这些问题，今后对无居民海岛开发活动的管理方向是什么？

吕彩霞：制定《海岛保护法》，目的是为了解决海岛开发中出现的诸多问题，促进海岛资源的合理开发利用。因此，促进海岛保护和开发并举、保证海岛资源更加持续和有效地服务于沿海经济发展，是海岛开发管理的方向。具体措施有：

一是严格限制和控制粗放的、低层次的开发活动。主要是限制填海连岛、炸岛炸礁等严重破坏海岛自然地形、地貌的开发活动。

二是推动科学合理的用岛方式。大力推进用岛观念的转变，树立科学合理用岛护岛的新理念。同时，在无居民海岛开发过程中，制定和实施相关的政策，鼓励因岛制宜，根据各个海岛的实际情况，采取有针对性的对策措施，科学选择开发利用模式，合理利用海岛资源，实现人与自然的和谐。

三是引导低碳环保高新技术的应用。我们将大力推进海岛生态实验基地建设和海岛开发利用示范基地的建设，不断探索和引进适用于海岛开发的新技术，鼓励和引导海岛开发者采用低碳环保技术开发海岛。

四是促进海岛产业布局科学合理。通过规划指导海岛开发与保护，促进海岛经济又好又快发展。

记者：当前我国有哪些涉及无居民海岛开发的重要管理制度和政策？

吕彩霞：涉及的重要制度有3个。一是海岛保护规划制度。海岛保护规划制度是海岛保护法确立的一项基本制度，是从事有居民海岛生态保护和无居民海岛保护和利用活动的依据。海岛保护规划一经批准，就具有法律约束力，一切单位和个人都必须遵守。同时，也要求各级人民政府和相关行政主管部门在保护海岛生态时，必须严格以海岛保护规划制度为依据。

二是权属管理制度，即无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。根据《海岛保护法》的规定，无居民海岛使用的审批权在国家和省两级，开发利用无居民海岛的，必须依法取得无居民海岛使用权证书。

三是无居民海岛开发有偿使用制度。单位和个人使用无居民海岛，除了免缴海岛使用金的情况外，应当按照无居民海岛使用金征收管理办法的规定缴纳海岛使用金。有偿使用无居民海岛反映了社会主义市场经济的基本要求，适应了维护国家利益和鼓励有效利用国家资源的需要，有利于通过经济手段改变无序、无度使用海岛的不良现状。

此外还有开发利用具体方案制度，要求开发单位要依据国家法律、政策、规划，编制详细的海岛开发利用具体方案，包括开发建设内容和海岛保护措施等，该方案一经批准，是单位开发利用海岛和海洋部门执法检查的重要依据，必须严格执行，如果要调整方案，必须经原审批部门的审查同意。

记者：为引导和推进无居民海岛的合理开发和有序利用，我国在海岛管理方面做了哪些努力？

吕彩霞：主要涉及4个方面。

一是加强规划和制度建设。大力推进全国和省级海岛保护规划的制定和实施，加快《海岛保护法》国家和地方配套法规建设，健全无居民海岛开发利用的规划依据和制度依据。

二是开展海岛保护工作。逐步推广海岛整治修复，改善海岛生态环境。加强对领海基点等特殊用途海岛的保护力度，建设海岛保护实验基地，探索海岛生态型发展的新模式。开展海岛物种调查登记，依法保护和管理海岛生物物种。

三是服务海岛经济发展。规范无居民海岛开发利用秩序，依法开展无居民海岛使用权审批、确权、流转等工作。制定政策引导无居民海岛的开发，合理利用海岛资源。促进边远海岛的发展。

四是提高管控能力。构建动态监视监测系统，加强海岛名称管理，开展海岛调查，促进科技创新和人才培养等。

平衡开发与保护的关系

记者：《海岛保护法》创新了无居民海岛集中统一管理体制，具体是指什么?

吕彩霞：我国无居民海岛一般都远离大陆，总面积仅400平方公里的上万个海岛，散落在300多万平方公里的大海上，管理难度非常大，需要建立一支专业的管理和技术队伍，配备船舶、飞机等管理设备，并具备卫星、航空遥感监视监测等技术手段。由于海岛的特殊性，根据提高效率、节约成本的行政管理原则，《海岛保护法》规定国务院海洋主管部门对无居民海岛实行统一管理，既避免国家财政重复投入，也有利于最大限度地保护和合理利用无居民海岛。过去，海岛管理无法可依，管理职能缺失，实际工作存在职责交叉、条块分割、权责不清的现象，致使无居民海岛管理形成了空白区，直接导致开发秩序混乱。

《海岛保护法》针对海岛保护和管理实际工作需要，创造性地设立了无居民海岛集中统一管理制度，由海洋管理部门统一负责无居民海岛开发、建设、保护和管理工作，即统一规划，制定各级海岛保护规划；统一审批，由海洋部门一家受理无居民海岛开发利用申请，并报请国务院或者省级人民政府批准；统一管理，由海洋部门具体负责征收无居民海岛使用金，办理无居民海岛使用权确权登记发证手续，管理岛上建筑物和设施的建造和生态环境保护，并实施海岛巡航执法检查等。大陆上现行的土地、森林、环保等部门管理不延伸到无居民海岛上。根据权责一致的行政管理原则，无居民海岛开发和保护的监督管理责任也由海洋部门一家承担。

记者：《海岛保护法》的出台，对改善边远海岛状况有何帮助？

吕彩霞：边远海岛远离大陆，交通不便，岛上生活条件十分艰苦。解决边远海岛问题是国家给予高度关注的大事。《全国海岛保护规划》专门将偏远海岛开发利用确定为10大海岛工程之一，从政策倾斜、资金投入、加大基础设施建设、改善生产和生活条件等方面进行了规划。该规划待国务院批准后，我们将商请有关部门共同将偏远海岛开发的每一项工作落到实处。“十二五”规划纲要将“扶持边远海岛”纳入其重要海洋工作任务，足以证明国家对边远海岛民生的关注。

记者：无居民海岛的开发利用会不会对海岛及其周边海域自然生态环境造成污染、破坏？应如何平衡开发与保护的关系？

吕彩霞：无居民海岛开发实行“保护优先、适度利用”的原则。首先，开发利用项目应符合海岛保护规划；其次，必须依法编制开发利用具体方案，对垃圾、污水等的处理、保护海岛的措施进行充分论证后才可以进行开发利用。

记者：是不是任何单位或个人只要交纳了使用金、取得海岛使用权就拥有了对海岛的处置权，想上什么项目就上什么项目？

吕彩霞：不是的，无居民海岛的开发必须按照批准的开发利用具体方案进行，需要调整方案的，要按照规定批准。未经批准的，属于违法行为，要按照相关规定给予查处。海岛使用权的流转也要按照相关规定进行。

记者：无居民海岛的使用金是怎样确定的？会不会因为人为因素导致海岛使用金定得过低或过高？

吕彩霞：财政部和国家海洋局就海岛使用金的收缴联合下发了《无居民海岛使用金征收使用管理办法》，对使用金的确定、收缴、使用等进行了明确。根据该规定，海岛使用金实行最低价制度，将全国沿海海岛分为6个等级，每个等级规定了15种用岛最低收费标准，并根据用岛类型及面积确定最低价。确定最终征收数额前需要进行评估，在最低价基础上，综合考虑开发活动对海岛资源和生态影响程度确定，从而通过经济杠杆，鼓励开发利用活动采取措施，尽量减轻对海岛的损害和影响程度。