辽宁省瓦房店市海洋与渔业局在新的起点上依法规范养殖用海
来源:李庆石 发布时间：2015-05-21 03:54:14
辽宁省瓦房店市地处辽东半岛中西部，西临渤海，有漫长的海岸线和丰富的海洋渔业资源。海域开发类型主要以海水养殖为主、捕捞与加工业为辅，兼有盐业、滨海旅游、港口运输等其它相关产业。得天独厚的临海优势已成为该市经济发展新的增长点和可持续发展的重要条件。但是，随着海洋开发密度、强度的加大，海域使用中也出现了一些新的情况和问题，影响了海洋资源的合理利用，制约了经济增长的速度和质量。
近年来，瓦房店市海洋与渔业局认真贯彻《海域使用管理法》，按照国家海洋局和省、市海洋主管部门的一系列指示精神，一步步将海域管理纳入法制化、规范化轨道。今年下半年，瓦房店市海洋与渔业局按照《物权法》的精神，充分行使代表国家管理海域的职能，认真开展海域普查登记工作，进一步规范海域使用秩序，将海洋综合管理上升到一个新的高度。
将海域管理由行业行为提升为政府行为
前些年，瓦房店市海域管理存在诸多问题，主要表现为：一是认为与之毗邻的海域属于本地区甚至个人所有，在未依法取得海域使用权的情况下，擅自占用或出让、转让、出租海域。二是不受海洋功能区划的制约，致使养殖用海与港口、锚地、渔船通道、作业场所、滨海旅游、盐业用海等发生一系列矛盾。三是无偿使用海域现象突出，不仅造成国有海域资源性资产流失，也加剧了乱占海域、乱围乱垦事件的发生，影响了海域的开发和可持续利用，也给沿海地区社会稳定带来了隐患。
根据全国养殖用海专项执法活动和“海域使用管理百县示范活动”的要求，瓦房店市海洋与渔业局多次向政府作了汇报，争取地方党政领导对海域管理的支持，并提出了在全市范围内开展一次养殖用海清理整顿的建议。2006年6月2日，市政府采纳了该建议，组织召开了由市委、市人大、市政协主要领导出席，各涉海部门以及沿海乡镇党政一把手、沿海村负责人以及用海大户参加的全市清理整顿海域使用秩序工作会议。这是该市海域使用管理有史以来召开的一次规格最高、参加人数最多的大会。瓦房店市主管副市长在会上宣读了整治方案，市长亲自做了动员讲话，并成立了由市长任组长的清理整顿领导小组。会后，按照《瓦房店市开展养殖用海清理整顿工作实施方案》，海洋管理和监察人员分成6个小组，深入到沿海各乡镇，经过一个多月逐滩、逐圈的定点测位，对每宗用海的面积、用海人、用海时间、养殖品种、用海位置一一登记制图，摸清了全市的用海底数。对经审核符合海洋功能区划、但手续不够完备的养殖用海，由市海监大队下达行政告知书，送达到单位和个人，要求限期办理海域使用权证书，否则将依法查处。3个月下来，共下达《限期办证通知书》978份，大部分用海户都按期进行了确权申请，促进了依法确权工作的顺利进行。
着力解决《海域使用管理法》出台前存在的问题
传统用海形成的海域承包合同，是实施《海域使用管理法》的最大障碍，也是清理整顿工作中的重点。在瓦房店市，《海域使用管理法》出台前由农村集体经济组织与用海人签定的出租、转让、承包合同，经普查审核，大部分与现行法律、法规不符，主要问题包括，一是合同的期限超过《海域使用管理法》规定的养殖用海最高使用期限，有的甚至长达100年；二是未约定由谁来办理海域使用权证书；三是未明确由谁承担海域使用金；四是用海类型不清楚；五是宗海“四至”不准确。
《海域使用管理法》没有规定追溯权，对该法实施前签定的海域合同是否有效也未作规定，解决不好就会产生新的民事纠纷。在普查的1300份用海合同中，《海域使用管理法》实施前签定的有1010份。对这些合同的处理，我们采取了如下办法：一是让原发包人依法取得海域使用权，之后再和现用海人协商修改合同。二是进行司法调解，按照相关法律修改合同。三是依法裁决。即对严重和现行法律相抵触的合同，相对人又不愿意依法修改的，通过司法程序解决。通过这些办法，有效地解决了海域使用的历史遗留问题。截至目前，有980份《海域使用管理法》实施前形成的用海合同得到理顺，并且没有产生合同纠纷。
把海域管理薄弱区依法纳入管理轨道
由于海域的使用是多功能的，海洋资源又是多样化的，有时需要多个部门配合管理。例如瓦房店市海岸线以上有1万余亩海参养殖圈，对这一区域法律规定不明确，管理主体模糊，甚至有时出现谁也管不了、谁也不去管的现象。为了加强该区域的管理，海洋主管部门及时请示市政府，依据相关的法律进行协调和衔接，明确各职能部门的相互关系，确定了由发改、海洋、工商、环保、规划、国土资源等部门共同管理的体制，明确了各职能部门的责任和权限。市海洋与渔业局依法履行职责，按职权对这些海参圈下达了限期办证通知。目前，这些海参圈均已依法确定了海域使用权，使海洋管理做到了“纵向不断线，横向不漏点”，从而消灭了管理死角，促进了海域使用的全面健康发展。
注重发挥乡镇海洋管理站协管作用
由于瓦房店市海岸线长，编制管理人员数量有限，市海洋与渔业局在确保县以上人民政府代表国家对海域施行有效管理的前提下，重视发挥乡镇政府协助管理海域的作用。2004年以来，该局在全市所属十几个沿海乡镇设立了海洋管理站，除由一位乡镇领导负责该项工作以外，还配备了专职海洋管理员，大的乡镇2人、小的乡镇1人，直接对市海洋与渔业局负责，并在机构、编制、经费、标示等方面逐步理顺了关系。海洋管理站的工作内容主要包括：一是为用海人规划、提供用海场地，初审后通过市海洋主管部门为其办理海域使用证；二是海域确权后的日常管理，包括帮助用海户通过海洋主管部门办理分户、更名、转让手续等；三是督促催缴海域使用金，上缴到海洋与渔业局设在市财的专门账户；四是日常服务，如提供养殖种苗信息、发布大风及海洋灾害天气预报、安全生产及防灾减灾等。有了乡镇海洋管理站这条“腿”，市海洋与渔业局在海域管理上显得得心应手。如在海域使用金收缴上，市海洋与渔业局根据各乡镇确权办证的面积统计，将各个乡镇实际用海面积、应缴海域使用金数额、交纳海域使用金时限、各个月份的进度指标等以政府文件形式下发各沿海乡镇，由乡镇海管站负责征收，并将收缴结果纳入年终考核内容，顺利实现了应收尽收。海洋管理站的设立和有效运转，提高了行政效率，节约了行政成本，达到了事半功倍的效果。
打造一支能打硬仗的海监队伍
“咬定目标不放松，抓住重点不松劲，解决问题不手软”，这是瓦房店市海监大队工作精神的真实写照。这个大队成立之初，10名工作人员中，大学和中专学历各一人，其余为高中学历，现在全都获得了大专以上文凭。多年来，他们在上级支持帮助下，抓学习，提高队伍整体水平；抓装备，保障队伍执法能力；抓制度，规范队伍执法行为；抓廉政，保证清廉办案，在实际工作中锤炼成为一支拉得出、打得赢的过硬队伍。有了这样一支海监队伍，各种违法违规用海现象得到了及时纠正，有效地维护了海域使用秩序。
今年以来，中国海监瓦房店大队共查处各种违法案件15起，立案8起，申请人民法院强制执行3起。下达催缴海域使用金通知书100份；配合省市海监联合执法 8次；强制拆除侵占养殖用海建筑8处，责令3个用海户向渔民赔偿损失累计金额达300多万元。大队也在严格执法和优质服务工作中，受到上级主管部门和地方政府的嘉奖。2003年、2004年，该大队被大连市海监支队评为先进执法大队，2005年被大连市海洋与渔业局授予先进集体称号。2004年、2005 年被大连市政府评为“文明单位”。2006年被辽宁省海洋与渔业厅确定为海监执法示范大队，并被国家海洋局确定为优秀执法示范大队。海监大队成为该市依法管理养殖用海、维护海域使用秩序的一支中坚力量。
为海洋经济提供热情周到的服务
海域管理的最终目的是维护用海秩序，提高海域使用效率，促进海洋经济又好又快发展。瓦房店市海洋与渔业局牢记这个宗旨，强化服务理念，全力以赴为用海户提供周到、热情的服务，赢得了用海户的广泛赞誉。
近两年，该市先后启动了辽宁东岗红沿河核电、长兴岛临港工业区、松木岛化工产业园区等重大涉海项目，这些都是辽宁省“五点一线”开发的重点项目。由于投资方对用海手续了解不多，往往为抢工期提前开工。对此，市海洋与渔业局及时介入，一方面登门服务，做好依法用海宣传；另一方面积极与上级海洋审批部门联系，依法办理用海手续，实行“一条龙”服务，并派专人对项目单位跟踪服务，受到项目单位的好评。
通过艰苦的努力，全市的海域使用秩序有了根本性好转，非法用海行为得到根治，促进了海洋经济快速发展。目前，瓦房店市已审批养殖用海海域使用权证书 1000余份，面积达20余万亩。除了不符合海洋功能区划和界限不清的7000余亩不能确权外，其余全部确权，确权率达98%。海域使用金做到了应收尽收，2006年达到了1600万元。全市规划建设的10个现代化水产养殖园区，现已全部建成，兴建中的5个水产品无公害生产基地，其中有2家被认定为全国无公害示范基地，海参育苗及养殖在全国名列前茅，今年新增养殖大项目21个，总投资达7亿元，海域开发正朝着健康的方向发展。
今年8月8日，辽宁省海洋与渔业厅在瓦房店市召开全省海域普查登记启动工作会议。截至9月30日，该市养殖用海普查登记工作实现了确权发证率98%，海域使用登记率100%的目标要求。通过这次普查登记，对各沿海乡镇用海宗数、养殖类型、养殖面积，海洋功能区划划定的养殖用海范围；每一宗养殖用海的位置、界址、权属、面积、养殖类型、使用期限、海域使用金征收标准，都获得了准确的数据，形成了全市养殖用海现状图件和每一宗养殖用海的宗海图件，为海域使用动态监视监测数据库建设打下了坚实的基础。今后，瓦房店市海洋与渔业局将认真学习贯彻党的十七大精神，认真实施《海域使用管理法》《物权法》等法律、法规和上级规定，把海洋综合管理提升到一个新的高度。
![]()
近年来，瓦房店市海洋与渔业局认真贯彻《海域使用管理法》，按照国家海洋局和省、市海洋主管部门的一系列指示精神，一步步将海域管理纳入法制化、规范化轨道。今年下半年，瓦房店市海洋与渔业局按照《物权法》的精神，充分行使代表国家管理海域的职能，认真开展海域普查登记工作，进一步规范海域使用秩序，将海洋综合管理上升到一个新的高度。
将海域管理由行业行为提升为政府行为
前些年，瓦房店市海域管理存在诸多问题，主要表现为：一是认为与之毗邻的海域属于本地区甚至个人所有，在未依法取得海域使用权的情况下，擅自占用或出让、转让、出租海域。二是不受海洋功能区划的制约，致使养殖用海与港口、锚地、渔船通道、作业场所、滨海旅游、盐业用海等发生一系列矛盾。三是无偿使用海域现象突出，不仅造成国有海域资源性资产流失，也加剧了乱占海域、乱围乱垦事件的发生，影响了海域的开发和可持续利用，也给沿海地区社会稳定带来了隐患。
根据全国养殖用海专项执法活动和“海域使用管理百县示范活动”的要求，瓦房店市海洋与渔业局多次向政府作了汇报，争取地方党政领导对海域管理的支持，并提出了在全市范围内开展一次养殖用海清理整顿的建议。2006年6月2日，市政府采纳了该建议，组织召开了由市委、市人大、市政协主要领导出席，各涉海部门以及沿海乡镇党政一把手、沿海村负责人以及用海大户参加的全市清理整顿海域使用秩序工作会议。这是该市海域使用管理有史以来召开的一次规格最高、参加人数最多的大会。瓦房店市主管副市长在会上宣读了整治方案，市长亲自做了动员讲话，并成立了由市长任组长的清理整顿领导小组。会后，按照《瓦房店市开展养殖用海清理整顿工作实施方案》，海洋管理和监察人员分成6个小组，深入到沿海各乡镇，经过一个多月逐滩、逐圈的定点测位，对每宗用海的面积、用海人、用海时间、养殖品种、用海位置一一登记制图，摸清了全市的用海底数。对经审核符合海洋功能区划、但手续不够完备的养殖用海，由市海监大队下达行政告知书，送达到单位和个人，要求限期办理海域使用权证书，否则将依法查处。3个月下来，共下达《限期办证通知书》978份，大部分用海户都按期进行了确权申请，促进了依法确权工作的顺利进行。
着力解决《海域使用管理法》出台前存在的问题
传统用海形成的海域承包合同，是实施《海域使用管理法》的最大障碍，也是清理整顿工作中的重点。在瓦房店市，《海域使用管理法》出台前由农村集体经济组织与用海人签定的出租、转让、承包合同，经普查审核，大部分与现行法律、法规不符，主要问题包括，一是合同的期限超过《海域使用管理法》规定的养殖用海最高使用期限，有的甚至长达100年；二是未约定由谁来办理海域使用权证书；三是未明确由谁承担海域使用金；四是用海类型不清楚；五是宗海“四至”不准确。
《海域使用管理法》没有规定追溯权，对该法实施前签定的海域合同是否有效也未作规定，解决不好就会产生新的民事纠纷。在普查的1300份用海合同中，《海域使用管理法》实施前签定的有1010份。对这些合同的处理，我们采取了如下办法：一是让原发包人依法取得海域使用权，之后再和现用海人协商修改合同。二是进行司法调解，按照相关法律修改合同。三是依法裁决。即对严重和现行法律相抵触的合同，相对人又不愿意依法修改的，通过司法程序解决。通过这些办法，有效地解决了海域使用的历史遗留问题。截至目前，有980份《海域使用管理法》实施前形成的用海合同得到理顺，并且没有产生合同纠纷。
把海域管理薄弱区依法纳入管理轨道
由于海域的使用是多功能的，海洋资源又是多样化的，有时需要多个部门配合管理。例如瓦房店市海岸线以上有1万余亩海参养殖圈，对这一区域法律规定不明确，管理主体模糊，甚至有时出现谁也管不了、谁也不去管的现象。为了加强该区域的管理，海洋主管部门及时请示市政府，依据相关的法律进行协调和衔接，明确各职能部门的相互关系，确定了由发改、海洋、工商、环保、规划、国土资源等部门共同管理的体制，明确了各职能部门的责任和权限。市海洋与渔业局依法履行职责，按职权对这些海参圈下达了限期办证通知。目前，这些海参圈均已依法确定了海域使用权，使海洋管理做到了“纵向不断线，横向不漏点”，从而消灭了管理死角，促进了海域使用的全面健康发展。
注重发挥乡镇海洋管理站协管作用
由于瓦房店市海岸线长，编制管理人员数量有限，市海洋与渔业局在确保县以上人民政府代表国家对海域施行有效管理的前提下，重视发挥乡镇政府协助管理海域的作用。2004年以来，该局在全市所属十几个沿海乡镇设立了海洋管理站，除由一位乡镇领导负责该项工作以外，还配备了专职海洋管理员，大的乡镇2人、小的乡镇1人，直接对市海洋与渔业局负责，并在机构、编制、经费、标示等方面逐步理顺了关系。海洋管理站的工作内容主要包括：一是为用海人规划、提供用海场地，初审后通过市海洋主管部门为其办理海域使用证；二是海域确权后的日常管理，包括帮助用海户通过海洋主管部门办理分户、更名、转让手续等；三是督促催缴海域使用金，上缴到海洋与渔业局设在市财的专门账户；四是日常服务，如提供养殖种苗信息、发布大风及海洋灾害天气预报、安全生产及防灾减灾等。有了乡镇海洋管理站这条“腿”，市海洋与渔业局在海域管理上显得得心应手。如在海域使用金收缴上，市海洋与渔业局根据各乡镇确权办证的面积统计，将各个乡镇实际用海面积、应缴海域使用金数额、交纳海域使用金时限、各个月份的进度指标等以政府文件形式下发各沿海乡镇，由乡镇海管站负责征收，并将收缴结果纳入年终考核内容，顺利实现了应收尽收。海洋管理站的设立和有效运转，提高了行政效率，节约了行政成本，达到了事半功倍的效果。
打造一支能打硬仗的海监队伍
“咬定目标不放松，抓住重点不松劲，解决问题不手软”，这是瓦房店市海监大队工作精神的真实写照。这个大队成立之初，10名工作人员中，大学和中专学历各一人，其余为高中学历，现在全都获得了大专以上文凭。多年来，他们在上级支持帮助下，抓学习，提高队伍整体水平；抓装备，保障队伍执法能力；抓制度，规范队伍执法行为；抓廉政，保证清廉办案，在实际工作中锤炼成为一支拉得出、打得赢的过硬队伍。有了这样一支海监队伍，各种违法违规用海现象得到了及时纠正，有效地维护了海域使用秩序。
今年以来，中国海监瓦房店大队共查处各种违法案件15起，立案8起，申请人民法院强制执行3起。下达催缴海域使用金通知书100份；配合省市海监联合执法 8次；强制拆除侵占养殖用海建筑8处，责令3个用海户向渔民赔偿损失累计金额达300多万元。大队也在严格执法和优质服务工作中，受到上级主管部门和地方政府的嘉奖。2003年、2004年，该大队被大连市海监支队评为先进执法大队，2005年被大连市海洋与渔业局授予先进集体称号。2004年、2005 年被大连市政府评为“文明单位”。2006年被辽宁省海洋与渔业厅确定为海监执法示范大队，并被国家海洋局确定为优秀执法示范大队。海监大队成为该市依法管理养殖用海、维护海域使用秩序的一支中坚力量。
为海洋经济提供热情周到的服务
海域管理的最终目的是维护用海秩序，提高海域使用效率，促进海洋经济又好又快发展。瓦房店市海洋与渔业局牢记这个宗旨，强化服务理念，全力以赴为用海户提供周到、热情的服务，赢得了用海户的广泛赞誉。
近两年，该市先后启动了辽宁东岗红沿河核电、长兴岛临港工业区、松木岛化工产业园区等重大涉海项目，这些都是辽宁省“五点一线”开发的重点项目。由于投资方对用海手续了解不多，往往为抢工期提前开工。对此，市海洋与渔业局及时介入，一方面登门服务，做好依法用海宣传；另一方面积极与上级海洋审批部门联系，依法办理用海手续，实行“一条龙”服务，并派专人对项目单位跟踪服务，受到项目单位的好评。
通过艰苦的努力，全市的海域使用秩序有了根本性好转，非法用海行为得到根治，促进了海洋经济快速发展。目前，瓦房店市已审批养殖用海海域使用权证书 1000余份，面积达20余万亩。除了不符合海洋功能区划和界限不清的7000余亩不能确权外，其余全部确权，确权率达98%。海域使用金做到了应收尽收，2006年达到了1600万元。全市规划建设的10个现代化水产养殖园区，现已全部建成，兴建中的5个水产品无公害生产基地，其中有2家被认定为全国无公害示范基地，海参育苗及养殖在全国名列前茅，今年新增养殖大项目21个，总投资达7亿元，海域开发正朝着健康的方向发展。
今年8月8日，辽宁省海洋与渔业厅在瓦房店市召开全省海域普查登记启动工作会议。截至9月30日，该市养殖用海普查登记工作实现了确权发证率98%，海域使用登记率100%的目标要求。通过这次普查登记，对各沿海乡镇用海宗数、养殖类型、养殖面积，海洋功能区划划定的养殖用海范围；每一宗养殖用海的位置、界址、权属、面积、养殖类型、使用期限、海域使用金征收标准，都获得了准确的数据，形成了全市养殖用海现状图件和每一宗养殖用海的宗海图件，为海域使用动态监视监测数据库建设打下了坚实的基础。今后，瓦房店市海洋与渔业局将认真学习贯彻党的十七大精神，认真实施《海域使用管理法》《物权法》等法律、法规和上级规定，把海洋综合管理提升到一个新的高度。
