■ 本报记者 王秋蓉

近年来，随着沿海经济的快速发展，在海砂市场巨大需求和巨额利润的驱使下，全国非法采砂行为日益猖獗，亟须采取措施加快整顿全国海砂开采用海秩序，有效保护我国海砂资源。国家海洋局作为海洋行政主管部门十分重视海砂开采海域使用管理，为了更好地维护海砂开采用海秩序，正在积极谋划对策。

以疏为主 让更多企业合法采砂

“对海砂开采用海要以疏为主，疏堵结合。”国家海洋局海域和海岛管理司海底管理处处长古妩说，“对待非法采砂只强调打压是不行的。因为现在全国海洋工程建设对海砂的需求是刚性的，堵肯定是堵不住的。沿海经济发展对海砂的实际需求要求主管部门在打击非法采砂行为的同时，更要重视对合理采砂的管理和引导。对很多地方只堵不疏的方式，我们不赞成。目前的问题是，地方对海砂开采用海申请往往采取堵的态度。国家海洋局收到采砂企业用海申请后，根据《海域使用权管理规定》，在组织省海洋厅（局）初审时，不少省均不同意用海。现在在这一环节上并不畅通。”

“针对目前的实际情况，国家海洋局鼓励当地海洋主管部门打开初审通道，结合当地海砂市场需求的实际情况，依法准入部分采砂企业进入海砂开采市场，这也是满足和服务当地经济发展的需要。而不能一味地堵死，否则这个矛盾无法解开。一方面有海砂的实际需求，一方面又一味否决采砂企业的用海申请，从这个角度来说，目前很多地方非法采砂情况严重，一定程度上是初审通道不畅造成的。例如这两年，除了广东省、辽宁省有新增加的合法采砂用海企业，其他省份都没有新的采砂企业获得用海审批。而实际情况是，随着各省围填海工程的开工建造，采砂需求是不断增加的，这也就导致了非法采砂企业数量只增不减。”

除了打通初审通道，海洋主管部门建议由当地政府下属的相关企业通过科学论证，依法审批获得海砂开采海域使用权后，组织采砂船只在获批的海域内有序地进行采砂作业。这也是简化审批程序、降低申请审批门槛的一个途径。

创新管理手段 多途径加强监管

我国海砂开采用海由于近几年海洋经济建设的迅猛发展呈暴发性增长，导致目前海砂开采用海管理工作与实际需求相差甚远，不适合形势发展的需要。因此，针对目前海砂开采用海的新情况、新特点、新挑战，监管部门要积极探索、研究新的监管方式、方法，先行先试，创新管理思路，解决实际中的海砂开采用海管理和执法难题。

结合这几年国家海洋局海域和海岛管理司和全国各地在海砂开采用海管理方面取得的一些实践成果，海洋主管部门提出了以下建议。

一、制定海砂开采海域使用规划，以规划为引导，合理开发利用海砂资源。早在2006年，国家海洋局就建议全国一些沿海地区结合实际情况，通过科学论证，制定海砂开采用海规划，划定可采区、禁采区、限采区，有效协调地方经济发展需求与保护海砂资源之间的矛盾。如今浙江、广东已根据要求制定了海砂开采用海规划。建议海砂需求量大、海砂资源丰富的省份，尽快制定海砂开采海域使用规划，避免目前这种盲目开采对海洋生态环境及其他用海活动造成的破坏和影响。

二、采用市场手段合理配置海域资源。积极推行以招标、拍卖、挂牌的方式出让海砂开采海域使用权，利用市场手段公开、公平、公正配置海域资源，使国有海砂和海域资源价值最大化。根据国家海洋局的决定，自2010年8月16日起，在广东全省海域实施拍卖挂牌方式出让海砂开采海域使用权，并委托广东省海洋与渔业局负责组织开展拍卖挂牌的具体工作，国家海洋局不再受理广东省海域海砂开采海域使用申请。目前，广东省海洋与渔业局已经完成了两个批次6块海域的挂牌出让工作，取得了很好的效果，在社会上引起了较大反响。国家海洋局正在总结广东省的试点经验，将在有条件的其他省份推广。

三、调整海砂开采海域使用申请审批权限。从便民、就近的角度出发，国家海洋局正在研究由省级海洋行政主管部门开展海砂开采用海申请审批工作的可行性，使更多的海砂开采企业通过科学论证、审批合法化，获得海砂开采海域使用权。

四、完善法律中对非法采砂行为的相关处罚规定。首先，长远来说，可以完善《海域使用管理法》《海洋环境保护法》的相关条款，使海监执法处罚更具可操作性。其次，地方政府可以出台一些配套的法规条例，细化管理措施。比如广东省去年出台了《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》，明确了对违法采砂行为的处罚，明显增强了法律的可操作性。再次，可以寻求相关法律条款的司法解释。

五、加强对海砂开采用海的动态监测。定期对海砂开采区域的海底地形地貌进行监测。一旦发现海洋环境发生变化，立刻采取应对措施。同时，对采砂船进行实时监控，随时掌握海砂开采的动态情况，及时遏制、制止非法采砂行为。广东省依托广东省移动通信平台，利用全省通信指挥系统，为珠江口海域的31艘采砂船安装了监控终端，实现了对采砂船的实时动态监管。这种实时监控方式值得推广。

六、鼓励采砂企业向深海区域（远离岸线12公里）采砂。这可以对保护近岸海砂资源起到积极的作用，这也是今后要积极引导的一种海砂开采用海方向。

地方政府应牵头形成海砂管理合力

海砂开采不仅仅是从海底取砂的简单行为，更是影响当地经济发展的至关重要的因素，是沿海地方经济发展的基石。海砂开采牵涉到多个管理部门，包括海洋、国土、海警、海事、渔业等。如何改变目前管理多头、部门协调困难、管理效率低下的局面，这就需要地方政府出面牵头，主动组织协调当地涉及海砂管理的相关部门，形成合力，坚决杜绝非法采砂行为，共同维护海砂开采秩序，更好地促进当地经济发展和沿海开发。