国家海洋局海洋咨询中心主任 潘新春在山东省海洋咨询中心成立大会上的报告
海洋咨询服务面临的形势和任务
——在山东省海洋咨询中心成立大会上的报告
国家海洋局海洋咨询中心主任 潘新春
“山东省海洋咨询中心”今天正式成立了，在此代表国家海洋局海洋咨询中心表示热烈的祝贺！感谢山东省海洋与渔业厅给我提供这个机会，就海洋咨询服务面临的形势和任务等问题向大家汇报自己的看法和体会。
海洋是我国国民经济和社会发展的重要空间和资源，合理开发和保护海洋已经成为我国发展和强盛的重大战略问题。当前，我国进入了海洋经济快速发展的重要时期，海洋经济产值不断攀升，在国民经济和社会发展中的地位日益提高。积极规范和发展海洋咨询服务，为海洋资源开发、海洋环境保护、海洋行政管理与决策提供科学的依据，已成为我国当前海洋工作的一项重要任务。
一、 海洋咨询服务工作面临的形势和要求
近年来，沿海地区经济和社会发展保持了高速发展的势头，海洋经济在国民经济中的比重和地位不断提高。“十五”期间，全国海洋经济继续保持高于同期国民经济的增长速度，主要海洋产业总产值累计达57 499亿元，比“九五”期间翻了一番。2006年主要海洋产业总产值18408亿元，增加值8286亿元，比上年增长12.7%，相当于同期国内生产总值的4.0%。滨海旅游业、海洋渔业、海洋交通运输业作为海洋支柱产业，占主要海洋产业的比重近四分之三。新兴海洋产业发展迅速，海洋电力、海水综合利用等新兴海洋产业在海洋经济中的地位逐步提高。
在近年国家产业布局调整和严控建设用地的背景下，沿海地区的区位优势凸现，许多行业的大型项目纷纷投向沿海地区，如电力、钢铁、石化、沿海大型基础设施、临海工业园区、旅游度假区不断涌现，围填海的规模不断扩大，特别是河北、天津、浙江、福建等地都提出了规模宏大的填海设想，开发利用海洋已掀起了前所未有的高潮。据统计，每年全国的用海项目达400个以上。
大规模填海造地是当前社会各界高度关注的热点。填海工程项目多、填海面积大是当前用海的显著特点。如辽宁的六点一线建设，河北的曹妃甸工业园区，天津的滨海新区，江苏启东如东海洋工业园区、连云港海滨新城，浙江温州连岛开发工程，福建宁德、泉州、漳州工业园区，广东南沙开发区、深圳机场扩建工程，澳门新城区区建设等都提出了大量的填海造地需求。河北的曹妃甸工业园区、天津的滨海新区各自提出了300平方公里左右的填海造地计划。填海造地如此热烈，有以下几个主要原因，一是国家产业布局调整，鼓励需要进口源料型的重要产业如钢铁、石化、低温液化天然气、燃油燃气电厂等在沿海建设发展；二是沿海交通便捷，区位优势好，对企业未来发展有利；三是在国家严格控制耕地的政策下，地方政府纷纷把解决建设用地问题的途径放在海洋上，他们认为填海造地解决建设用地问题政策风险小、成本小、潜在效益高。填海造地解决了沿海地区经济建设中的用地问题，促进了沿海经济发展，这是海洋对解决建设用地困难和发展海洋经济所做出的巨大贡献。同时，也是海洋做出的牺牲，填海造地后造成了岸线的剧烈动荡、减少了海域面积和湿地面积，减少了底栖生物生存空间，改变了局部的海洋生态环境。因此，填海造地引起了社会各界的广泛关注。
大规模的海洋开发活动对海洋资源和环境带来了很大冲击，海洋经济发展与海洋资源环境之间的矛盾日益突显。目前，我国海域总体污染状况仍未好转，近岸海域污染形势依然严峻，部分海域环境污染严重。近岸海域生态系统恶化的趋势尚未得到缓解，生境丧失或改变。海洋环境质量的退化，已成为海洋经济可持续发展的瓶颈。
海洋经济发展和海洋资源环境保护已引起了各级政府和社会各界的广泛关注。党的十六大提出了“实施海洋开发”战略，2003年5月国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，2004年9月国务院印发了《关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》，“十一五”规划纲要首次将海洋作为专门一章进行规划部署。
二、 我国海洋咨询服务发展现状及存在的问题
海洋咨询服务工作在我国已有较长的发展历史，随着海洋开发活动的不断深入逐渐发展壮大。海洋咨询服务资质机构包括海域使用论证、海洋环境影响评价、海洋工程勘察设计、海洋测绘等单位。全国从事海洋工程项目咨询服务的资质机构约有150多家，据初步估计，从业人员约3万多人。这些资质机构在海洋工程勘察与设计、海域使用论证、海洋环境影响评价、海洋倾倒区选划、海洋环境监测、海洋资源勘查、海洋测绘、海域评估、海洋战略及对策研究等方面开展了大量工作，取得了显著的成绩，为海洋经济的发展作出了巨大贡献。
但是，在看到海洋咨询服务机构工作成绩的同时，当前也存在着一些不容忽视的问题：
1、海洋咨询服务市场极不规范，存在着严重的恶性竞争，从根本上影响了咨询服务的质量和水平，无法实现落实科学发展观的要求。
2、一些机构忽视质量问题，内部管理体制、机制和制度很不完善，基本没有质量控制过程，经常出现一些重大的质量问题。
3、海洋咨询服务机构从业人员的整体素质和水平还相对较低，一些从业人员不太熟悉海洋的法规政策和技术规范，从业人员职业道德和责任感不强，提供海洋咨询服务的质量和水平不高。
4、海洋咨询服务机构监督管理机制和制度不健全，缺乏有效的监管机制和行业自律机制，咨询服务行为不规范、质量不合格的问题不能得到及时纠正和解决。
通过近两年的工作，我们发现在海洋开发项目评审中存在着以下三个难点：
1、大面积填海造地已成为论证环评的难点。一般来讲，没有填海或小面积的填海项目，通过论证和环评这个技术环节，可以比较有把握地分析和预测项目在建设中以及建设后的正常运行中对海洋生态环境的影响。但对于大面积的填海造地如几十平方公里、上百平方公里填海造地来说，要通过海域论证和海洋环评来准确分析对大范围水动力的影响和海洋生态环境影响，准确预测对长远的海洋动力和海洋生态环境的影响就没有什么大的把握了。如曹妃甸开发区二期提出填海100多平方公里，我们对其海域论证和海洋环评报告书进行了评审，邀请了九名院士、专家并分两个组，开了三天会议。专家组的结论是，现在所做的海域论证、海洋环评工作，包括数模、物模在内的专题研究成果，不能证明曹妃甸开发区二期工程建设对大范围海洋的生态环境不会造成重大影响，更不能证明对曹妃甸开发区建设所依托的天然条件“曹妃甸深漕”的稳定性不会产生重大影响。专家们说，这么大面积填海国内研究和实践很少，很难下结论说可行或不可行。这是论证环评评审中的难点。
2、聘请评审专家也成为论证环评的难点。作为海域论证和海洋环评的评审专家，要求熟练掌握海洋法规政策、论证和环评业务，要求勇于负责任、敢于讲真话，这样才能负责任地进行科学、客观的评审，才能得出科学、客观、可信的评审结论。全国海洋科学家很多，但熟悉论证和环评业务的专家不多，熟悉业务又负责任敢说真话的专家更不多。比如，我们曾聘请某教授参加一个工程项目的评审，最初他满口答应，当他了解到此项目的状况比较复杂、报告书问题较多时，他就立即推辞与会，目的是不想得罪人。
3、论证和环评报告书质量也成了难点。虽然通过我们近两年的工作，论证和环评报告书有了较大的改进和提高，但质量和水平还普遍不高，特别是从全国来看单位之间差距较大，同一单位编制的报告书差距也特别大，质量和水平很不稳定。其原因是多方面的，但主要是一些资质单位内部管理体制、机制和制度很不完善，没有质量控制过程，让业务素质不高、职业道德和责任感不强的科技人员独立到市场揽项目，如一位大学老师带两个学生就敢承担一个非常复杂的论证或环评项目，导致经常出现一些重大的质量问题。另外，就是论证和环评市场价格的恶性竞争，导致论证环评工作经费严重不足（个别项目经费甚至不到国家取费参考标准的20%），根本无法按规定标准完成论证环评工作。
三、 国家海洋咨询中心工作进展情况
为推进海洋行政管理和决策的科学化，2004年9月中央机构编制委员会办公室批准成立了国家海洋局海洋咨询中心。这是国家海洋局落实科学发展观的一项重要举措，是实现政府职能转变、促进海洋行政管理科学化的重大创新，其根本目的就是要为海洋行政管理提供技术支撑和科学依据。根据国家海洋局赋予的职责，海洋咨询中心承担着国家海洋局行政管理中海域使用论证、海洋环境影响评价、重大项目评估、海洋资质认证以及法规政策与规划研究等咨询评估工作。国家海洋局明确指出，海洋咨询中心是国家海洋局行政管理和决策的技术咨询机构，组织开展咨询工作是国家海洋局行政审批的一个重要环节，提交的技术审查意见是国家海洋局行政审批的重要决策参考依据。
国家海洋咨询中心成立后，立即研究制定了中心建设和发展的工作理念：作为躬行笃信的价值观念，竭力追求质量、服务海洋、贡献社会；作为一以贯之的从业精神，倡导团队进取、求实创新、科学高效；作为克己达人的行为准则，要求独立公正、敢言慎断、和谐致美；作为持之以恒的发展目标，力为政府参谋、企业帮手和咨询向导。
国家海洋咨询中心向社会郑重提出了“四项承诺”：
第一，廉洁便民做好咨询服务。一是为各级海洋主管部门提供技术支持咨询服务；二是为用海单位随时提供无偿的有关用海政策、法律法规、技术规范、海洋行政办事程序等方面的咨询服务；三是规范海洋咨询服务市场，遏制海洋资质机构间恶性竞争；四是不收取任何形式的礼金、礼品、有价证券和评审费。
第二，公正高效做好评审服务。一是及时组织对海洋环评和论证报告书进行评审；二是评审中对所有用海单位和海洋资质单位做到一视同仁；三是评审后指导和督促海洋评价机构及时修改报告书；四是及时为国家海洋局提供符合规定的环评和论证报告书以及真实可信的技术审查意见。
第三，保质保量做好培训服务。一是针对用海单位需求，积极开展对用海单位海域和环保管理人员的培训；二是开展对海洋资质单位从业人员的技术培训；三是对环评与论证评审专家的培训。
第四，热情周到做好反馈服务。一是用海单位、海洋资质单位可以通过咨询中心转达和反映对海洋行政管理的建议和意见；二是用海单位的用海权益受到侵害时，可以通过咨询中心积极向中国海监反映，请求法律援助。
海洋咨询中心成立以来，陆续开展了海域使用论证、海洋环境影响评价、海洋倾倒区选划、海底光缆废弃、海砂开采、海洋工程竣工验收等评估和审查工作。到目前为止，2006年共组织评审了96项工程的海洋环境影响报告书、55项工程的海域使用论证报告书，出具各类技术审查意见150多份。在项目的评估论证中，海洋咨询中心做了大量的、高效率的服务工作，得到了建设单位、地方政府和各级海洋主管部门的广泛肯定和认同。
国家海洋咨询中心通过对工程项目的评估和审查，积极促进和引导工程建设在项目选址、工程设计、用海方式、环保对策措施等方面进行优化和改进，促进海洋开发与资源环境保护的协调发展。国家海洋咨询中心努力实现“两个转变”：一是促进对海洋环评报告书和海域使用论证报告书的认识从单纯的审批文件向工程设计依据、项目建设和生产依据、主管部门监管依据的方向转变；二是促进工程项目评估从单纯的报告书质量评估向报告书编制质量和项目可行性并重的方向转变。这就要求建设单位、设计单位、评价单位、评审专家要改变思想观念，切实注重工程项目的环境和用海可行性，优化工程设计方案，促进项目以更加有利于资源环境的方向进行建设和运行。
在项目评审和技术审查中，我们着力抓住以下七个方面的问题：
1、项目建设和用海的必要性：主要审查项目是否符合国家产业政策和宏观调控政策，是否适应区域经济发展和产业发展的需求，是否能够充分带动海洋产业和区域经济与社会的可持续发展，是否必须使用海域。
2、项目选址的合理性：主要审查项目是否经过选址分析、选址分析比较结果是否可信，项目选址是否符合海洋功能区划，是否符合海洋经济发展规划和其它相关的区域及行业发展规划，是否在国家禁止的区域建设。
3、项目建设方案的比选和优化：主要审查项目建设方案是否体现了有利于海洋资源的有效利用和保护环境的要求，符合集约节约用海的原则，项目平面布置方案是否进行过比选，是否具有技术经济合理性，从海洋资源利用和环境保护的角度是否具有进一步优化的可能性。
4、项目清洁生产和循环经济水平：主要审查项目建设是否符合清洁生产法的要求，能源和资源消耗水平、污染物排放与削减水平是否具有先进性，是否符合“节能减排”的要求，产业链和产生的废弃物处理是否符合循环经济的理念。
5、项目环境保护对策措施：主要审查项目环保设施是否齐全有效，污染物控制措施是否合理可行，建设和生产各阶段是否充分采取了生态保护措施，采取的生态修复、恢复、补偿等对策措施是否具有针对性和可操作性，环保投资是否足额、合理。
6、项目建设和生产管理对策措施：主要审查项目建设和生产各阶段的监管措施是否合理、有效，是否有利于主管部门的监管，环境跟踪监测与管理计划是否科学、可行。
7、报告书编制质量：报告书编制是否海洋管理的法规、政策和标准，是否符合有关的编制技术标准和规范；报告书是否存在重大缺失，报告书是否存在重大虚假信息；评价和论证方法和路线是否正确，评价和论证结论是否科学、合理、客观、准确。
咨询中心把提高海洋咨询服务质量放在首位来抓，采取严格的评估质量管理措施，敢于扮“黑脸”，严把审查关口。在过去组织评估审查的项目中，有多项工程海洋环境影响报告书和海域使用论证报告书因为质量问题或工程设计问题没有通过。这些工作在海洋系统内外均引起了强烈反响，报告书的质量得到了高度的重视，并有了明显的提高，有力地促进了海洋管理决策的科学化。
咨询中心从精选专家、严格评审程序、严格审查报告书等环节入手，严把质量关口。我们着重对评审方式、方法和程序进行了一系列的改进和探索：
1． 精选评审专家：我们坚持对评审专家进行精心挑选，真正把责任心强、敢说真话、专业精通、熟悉海洋法规和规范的专家选进来。
2． 严格评审程序：一是召开专家组预备会，确保专家明确评审要求，贯彻海洋法规和政策，实质是对评审专家的一种“培训”。二是踏勘工程现场，确保评审专家对工程有直观、深刻的认识。三是保证评审时间，目前环评和论证的评审时间比过去增加了一倍以上，确保专家和代表能够充分发表意见，为评审质量提供时间保障。四是细化专家评审意见，专家组不仅要对报告书的各个主要章节和内容进行评估，还要对项目的评估和论证内容进行全面的总结和提炼，形成专家组对项目可行性的系统意见，确保评审不走过场。
3． 严格审查报告书：重点是把握报告书落实专家和部门意见的情况。一般情况下，报告书修改后都要提交评审专家组长进行复核，复核通过后才能报批；报告书存在较多问题的，要求报告书修改后提交部分评审专家进行审核，审核通过后再报批; 咨询中心还对一些重大项目进行专题论证和审核，确保项目重大问题得到合理解决。报告书送到咨询中心后，咨询中心也进行严格把关，仔细核对报告书修改情况，确保报告书质量不存在重大问题。
通过我们的严格把握质量关、加强可行性论证工作，已经在各有关方面起到了较大的影响和作用。一是建设单位对海洋环评和论证的认识有了根本性改变，过去把环评报告书和论证报告书当作一纸审批文件，把评审当作走过场，在评审中往往与专家的态度比较对立，而现在却是积极配合我们做好项目的环境可行性和用海可行性的论证，希望我们帮助他们解决项目建设中存在的环境问题和用海问题。特别是一些大型国有企业包括宝钢集团、武钢集团、中国石化、中国石油、海洋石油、招商局集团等，希望我们对他们的工程建设方案进行优化，使项目更加注重环保理念、人与海洋的和谐。二是在我们的影响下，一些省级海洋主管部门近期在审查项目中对评审的程序、方法和要求作了较大的改进，更加注重把握报告书的质量，更加注重项目建设方案的优化，取得了比较好的效果。三是资质单位在环评和论证中也发生着巨大的变化，认识项目方案的环境问题更加全面了，认真研究更合理的用海方式更加深入了，为建设单位提供优化设计和方案的事例更多了，报告书的编制水平明显提高了。
四、 规范和发展海洋咨询服务的主要对策措施
海洋咨询服务就是在进行海洋资源的开发、利用和保护时，针对具体的项目开展的勘察、调查、监测、论证、评价和开发性研究等技术服务工作。海洋咨询服务是从微观层面具体落实国家海洋法规和宏观政策的一项基础性工作，是链接国家海洋宏观政策和微观管理制度的主要桥梁。海洋咨询服务立足从源头上解决和平衡好经济建设、资源开发与环境保护相互间的关系问题，是促进海洋经济与资源和环境保护协调发展的最有效手段，是贯彻落实科学发展观重要的关键环节，在促进海洋经济可持续发展方面发挥着不可替代的作用。海洋咨询服务工作直接关系到海洋行政管理的科学决策水平，对规范用海秩序、保护海洋环境、促进海洋经济发展具有重大的意义。
面对当前我国海洋经济发展的形势和中央提出的要求，海洋咨询服务工作既面临着发展的大好机遇，也面临着巨大的挑战。海洋咨询服务工作应当围绕全面贯彻落实科学发展观这个中心，坚持开发与保护并重的方针，把海洋开发规模维持在海洋资源与环境的可承载力基础上，防止无序、无度利用海洋资源，保护海洋生态环境，走海洋经济可持续发展之路。
1. 积极规范和培育海洋咨询服务市场，促进合理有序的竞争
海洋咨询服务质量不高、行为不规范的一个根本性原因就是存在着不少恶性竞争行为。这个问题的解决一方面需要行政主管部门采取行政、法律、经济等手段来加强管理，另一方面也需要通过行业自律来加以解决。通过成立行业自律组织，建立自律机制和制度，完善相关技术规范和标准，规范咨询服务市场和取费标准，建立和形成统一、高效、公开、公平的海洋咨询服务市场。同时，通过行业自律组织的桥梁和钮带作用，加强海洋咨询服务机构间的交流和合作，为合理有序竞争创造基础和条件，不断提高服务质量和水平，为开发利用海洋资源的建设单位和海洋行政管理部门提供真实可信的咨询意见。
2. 建立健全海洋咨询服务管理机制和制度
建立健全海洋咨询服务市场准入标准，加强咨询服务机构的监管和引导。建立健全海洋咨询服务机构信用档案管理制度，记录和公布海洋咨询服务机构业绩、惩罚、投诉和举报等情况，加强社会和舆论监督。建立健全海洋咨询服务机构责任追究机制，坚决取消和淘汰违规操作、不符合要求、不负责任的机构和人员。
3. 加强海洋项目评估质量管理
建立健全海洋咨询服务产品评估管理制度和技术规范，采用科学、公正、公平的方法和手段，合理有效地评估咨询服务产品质量。加强评估专家队伍建设，优化专家队伍，创造宽松环境鼓励专家充分发表意见特别是不同的意见；严把评审质量关，充分发挥专家对技术的把关作用。海洋咨询中心也将健全内部咨询评估机制和制度，从严评估和审查海洋咨询服务机构提交的成果和产品。
4. 积极开展培训和学习，提高从业人员的素质和水平
通过开展全方位的培训工作，全面提高海洋开发者、海洋咨询服务机构的海洋意识、法规政策水平和服务质量水平。针对用海单位需求，积极开展对用海单位管理和技术人员的培训，提高用海单位应用海洋法规政策的水平。要开展海洋咨询服务机构主要负责人的培训，切实提高咨询服务机构重视质量和责任的意识。在海洋法规政策、技术规范和标准等方面，要深入而系统地对海洋咨询服务机构从业人员进行系统培训，充分提高从业人员的海洋专业素质和服务水平，真正地为海洋开发项目提供科学、客观的论证评估报告。
