三、强化海洋管理的对策

来源:王诗成   发布时间:2015-05-21 04:06:54 

()理顺海洋管理体制

建设“海上中国”是一个跨世纪的宏伟的系统工程,有效的海洋管理是实施这一工程的保证。总结我国建国以来海洋管理和借鉴国外海洋管理的成功经验,笔者提出了我国海洋管理体制宜分两步走的设想方案。

第一步,由分散管理向集中协调管理过渡。过渡时间从l996年到2000年,这期间,国家海洋局更名为国家海洋总局,由国务院直接管理。国家海洋总局以发展我国海洋经济为中心,并紧紧围绕“权益、资源、环境和减灾”4个方面开展各项工作,加强对我国管辖海域的综合管理。国家海洋总局通过制定国家和区域的海洋政策和规划,确定海洋开发的战略目标和发展方向,加强海洋立法,充分发挥其综合调控指导功能,调整海洋开发产业之间和开发利用海洋的活动之间的关系,将各产业的当前利益及局部利益与国家整体利益和长远利益有机地结合起来,引导各产业向同家的战略目标和方向发展,实现促进海洋经济、社会和环境效益的统一。

与此同时,为了调动地方用海管海的积极性,国家将一部分海域放给地方政府管理,建立我国沿海地方管辖海域制度。沿海省、市、县按照精简、统一、高效的原则,组建地方海洋主管机构,作为各级政府主管海洋事务的职能部门。从而形成在综合调控指导下,综合管理与部门、行业分级管理相结合的具有中国特色的中央、省、市、县4级海洋集中协调的管理体制。

第二步由集中协调向集中管理体制过渡。过渡时间为2000年到2030年。在这个期间,国家强化综合管理,逐步形成集中管理体制。集中协调的管理体制将调动中央和地方两个积极性、综合协调管理和部门行业分级管理两个积极性,促进海洋经济的快速发展。届时沿海地区基本形成一、二、三产业的海洋经济产业群,海洋经济相对“陆地经济”的分量将明显加强。在此基础上,海洋管理的体制由集中协调转向集中管理。这种体制将全国开发利用海洋及其资源活动和管理工作纳入统一的海洋管理部门计划,将管理权限集中到一个部门,从而能够更加有效地调整开发利用海洋及资源的各产业活动之间的关系,使局部利益与整体利益和眼前利益与长远利益得到高度统一,实现合理开发利用海洋及其资源的战略目标,促进“海上中国”的尽快建成。

()加强海洋法制建设

加强我国海洋法制建设的首要任务是海洋立法。这既是依法治海的关键,又是实施海洋综合管理的先决条件和重要手段。鉴于我国海洋经济近年来发展较快和海洋立法比较薄弱的实际,当前要加快海洋立法步伐,建立和完善我国的海洋法律法规体系。近期我国海洋立法工作的重点有以下4个方面。

(1)制定海洋基本法。目前世界上相当数量的沿海国已经颁布了有关专属经济区和大陆架的法律法规。对此,我国虽已列入日程,但迟迟未能出台,当前应作为立法重点,尽力促成《专属经济区和大陆架法》等有关法律的制定和颁布。

(2)制定海洋区域性法规。尽管海洋区域性法规的管理范围仅限于一定区域,但对区域海洋资源的开发、利用、保护和管理具有重要作用。这类海洋法规在我国目前几乎空缺,应加强这方面的立法。区域性法规涉及的范围有大有小,涉及全国范围的如《海岸带管理法》、《海岛开发管理法》等;涉及重点海域的如《渤海开发管理法》等,也有涉及重要海峡、海湾和重点河口的,这些区域的资源的开发与管理在我国海洋经济发展中具有重要位置,影响也比较大,近期要特别重视和加强这类法规的制定。

(3)制定海洋专项性法规。海洋专项性法规主要包括海洋资源开发、海洋资源和环境保护等方面的法规。这类法规以调整某一方面海洋资源的开发活动为目的,从海洋资源的类别来看具有单项性。但从立法体制看,这类法规主要是为有效地行使国家职能,进行行政管理而制定的。其内容规定了我国海洋管理的基本原则,确立了有关行业管理的基本制度,构成有关行业管理的基本法。专项性法规的制定在我国有一定的基础,有些行业的专项性法规,如渔业已形成比较完备的行业管理法律法规体系。但就全国而言,专项立法发展很不平衡,近期要进一步加强这方面的立法。当前迫切需要制定的专项法规有《海洋资源开发与保护管理法》、《海洋工程发展法》等。

(4)制定地方性海洋法规。沿海省、自治区和直辖市要结合本地实际,制定配套的法规、条例。在国家确定地方管辖海域制度后,也要加快地方管辖立法工作。另外,对已颁布的法律法规也要做好配套、修改完善工作。

我国海洋法制建设的另一个重要任务是加强法制宣传教育和海上执法工作。法制宣传教育和海上执法同等重要。当前要针对国民海洋国土意识和海洋法制观念比较淡薄的状况,加大海洋法律法规的宣传教育力度。国家和沿海省、市、县都要制定普法计划,要利用各种渠道和宣传手段,普及海洋法律法规知识,要通过教育让国家机关、社会团体、企事业单位和全体公民增强海洋法制意识,这是依法治海的重要保证。

我国的海洋执法管理体制是在海洋事业发展的过程中逐步形成的,是与海洋管理体制相适应的,海上执法队伍分散在各个行业和部门。鉴于目前海洋管理体制由分散管理向集中协调的管理体制过渡,笔者认为,海上执法管理体制要与海洋管理体制相适应,同样采取两步走的措施。第一步仍维持目前的行业执法现状,重点放在加强各部门海上执法力量之间的协作和提高执法人员素质上。有条件的沿海省也可仿效广东、山东的做法,将渔业执法与海洋执法合并,形成一套人马两块牌子,在搞好行业执法的同时肩负起海洋综合管理的重任。第二步在我国海洋管理体制转向集中管理后,借鉴美国、日本等做法,组建我国多职能的、全国统一的海洋执法队伍,全面担负起维护国家海洋权益、保护海洋资源、保护海洋环境、保护海上安全的重任。

()实施海洋减灾战略

防灾和减灾是我国海洋管理的一项重要任务。我国海洋灾害种类之多是世界上少有的。中华民族以其惊人的智慧和不屈不挠的精神,勇敢地迎接诸多自然灾害的挑战,在抗争中求发展,创造了辉煌的华夏海洋文明。今天,自然灾害依然是我国海洋经济发展不容忽视的制约因素。国家实施海洋减灾战略,加强海洋防灾、减灾工作尤为重要。根据“国际减灾十年”的要求和我国自然灾害的具体分布情况,减轻我国海洋自然灾害的总目标是:实行全方位减灾、防灾战略,做到减灾与资源开发、环境保护相结合,减灾与发展繁荣海洋经济相结合,减灾与监测、抗救相结合,最大限度地减少自然灾害造成的损失,以保障我国海洋经济持续、稳定、协调地发展。为此,要采取以下措施。

(1)广泛开展防灾减灾的宣传教育和有关知识普及,提高全民的海洋减灾意识,增强国家综合减灾能力。

(2)建立健全海洋灾害的监测和预报网络,采用先进技术和装备,提高国家和地方对海洋灾害的立体监测和中、长期预报能力。

(3)加强海洋减灾的科学技术研究,搞好重大自然灾害的防治和预报科技攻关,依靠科技进步减轻自然灾害。

(4))加快沿海重大减灾工程建设,特别是沿海防潮闸坝及护岸工程建设、沿海防护林带工程建设以及沿海重要地域综合减灾工程建设。

(5)加强海洋开发活动的管理,制止和减少不合理的海洋开发活动引发的自然灾害。

(6)制定国家海洋减灾规划,建立沿海专项减灾基金,增加减灾投入。

(7)建立和健全国家和地方海洋安全综合管理机构和海上搜救中心,最大限度地减少自然灾害造成的损失。

(8)加强国际间的海洋减灾交流和协作,建立跨国海洋安全和减灾协调机构,共同抵御重大海洋自然灾害。

()功能区划与许可制度

海洋功能区划是根据海洋的自然资源、环境状况和地理位置,并考虑到海洋开发利用现状和社会发展的需要,划定的具有特定主导功能的区域。这种以客观的自然属性为主划定的区域,有如下几个方面作用:一是有利于宏观指导海洋资源的开发活动,建立良好的开发秩序,充分利用海洋资源和空间;二是有利于制订海洋开发规划、海洋国土的整治规划,海洋功能区与开发工作和整治工作有机结合起来,将促进海洋产业的发展,形成合理的产业结构和生产力布局,更好地发挥海洋的整体效益;三是可为制定海洋发展战略、方针和政策奠定坚实的基础;四是对海域和沿岸陆域,分别不同情况,划定不同的功能区,可大大地提高海域的综合利用效益,有利于促进海洋区域经济的发展。此外,海洋功能区可确定不同区域的开发重点,为海洋资源开发中协调矛盾、判断是非提供科学依据,有利于海洋资源开发活动的协调管理工作。总之,海洋功能区划是一项重要的海洋基础性工作,它对促进海洋规划和政策的制定,对加强海洋综合管理和海洋整治工作至关重要、意义重大,要加快这项基础工作的进程,争取尽早完成。

在搞好全国海洋功能区划的同时,要全面实施海洋许可证制度。通过海洋许可管理,使海洋各种开发活动,如海洋倾废区和排污区的划定、海洋捕捞、海水增养殖、海洋石油勘探和开发、海岸和海岛重大工程设施建设、港口建设、盐田建设、滩涂围垦、海滨采矿、海洋自然保护区的建设等,纳入法治管理轨道上来,并为建立海域有偿使用制度奠定基础。

()加强海洋环境保护

目前,我国的海域自北到南已遭到不同程度的污染和破坏,一些港湾、河口、近海海域污染已相当严重。如昔日风景秀丽的锦州湾已成了我国重金属和石油污染最严重的海区。渤海湾、莱州湾、大连湾水质富营养化程度相当严重,进入20世纪90年代连年发生大面积赤潮。素有“黄海明珠”之称的胶州湾以及鸭绿江口、长江口、珠江口、海南岛附近海域也受到石油和重金属污染的威胁。据不完全统计,近年来,每年直接排入近海的工业和生活污水就有665亿吨;沿海11()、区每年向海域倾倒工业废渣约23亿吨,占全国工业废渣的52%。另外疏浚物的海洋倾倒量已从建国初期的300万立方米增加到目前的5 500万立方米。我国海域因污染每年造成的直接经济损失高达100多亿元。

环境污染给人民生产、生活带来的巨大灾难已触目惊心,同时也引起党和国家政府的重视。国家提出了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的方针,并把“保护环境”作为一项基本国策。同样,海洋环境保护也提到重要议事日程,我国的海洋环境保护法律体系日臻完善,为依法治理海洋环境奠定了基础。尽管如此,当前海域污染局部地区日趋严重的状况仍不容忽视。笔者认为,开发利用海洋,首先要保护海洋,尤其要保护好海洋生态环境,这就是保护人类赖以生存和发展的最基本的物质基础,也是促进海洋经济持续发展、造福全人类的一项战略任务。为此,要采取如下措施。

(1)广泛开展海洋环境保护宣传教育,强化舆论监督和群众监督。保护海洋环境是全民、全社会的事业,靠环保部门单枪匹马是不行的,要调动全社会的积极性,充分利用各种宣传工具,大力宣传海洋环境保护法,普及环境科学知识,努力提高全社会的环境意识和法制观念,共同保护和改善海洋生态环境。

(2)加强领导,建立海洋环境保护责任制。海洋环境保护工作带有很强的综合性、科学性、政策性和群众性,涉及各个方面和各个领域,必须加强领导,进行全民动员,并加强涉海部门、行业、企业间的协作配合,才能搞好。沿海各级政府要把海洋环境的保护纳人议事日程,搞好环境预测,把海洋环境的治理纳入经济、社会发展计划中。要实行首长负责制,国家与沿海省长签订责任书,沿海省长和有关地市、大型企业负责人签订责任书,一级抓一级,一级促一级,有目标任务要求,有专人负责,有奖惩制度。

(3)理顺海洋环保体制,加强海洋环境保护的执法监督管理。国家要明确海洋主管部门为海洋环保工作的主管部门。国家海洋主管部门要承担起领导、组织、协调涉海部门、行业和沿海省、市、自治区的海洋环境保护工作。各级海洋环保机构的工作重点是抓海洋污染的防治,颁发海域排污许可证。要赋予行业海上执法部门的环境保护监督处理权,以保证海洋法规的有效实施。

(4)加强海洋污染防治,改善海域生态环境。我国近海的污染物80%以上来自陆源。因此,减少陆上污染源排放量是防治污染的关键。要加强陆源污染物排放量的管理,对“三废”进行综合利用,从根本上压缩工业废水的产生量和排放量。海上污染源主要是船舶和石油生产平台,要提高船舶和港口码头防污设备的配备率,重点渔港要建立污水净化示范工程。海上石油平台要配备足够种类的数量的防污设备和器材,控制海上污染源的排放。通过加强海域污染防治以及合理利用海洋自净能力,使海洋生态环境得到根本改善。

(5)建立海岸带自然保护区。海岸带自然保护区是人类为保护和利用海岸带自然资源、自然环境而建立起来的特殊区域,这是有效保护海洋自然环境的一项重要措施。各级地方政府要大力支持海岸带保护区、国家公园和森林公园的建立。有关部门要统筹规划、合理布局、科学安排,使海岸带自然保护区发挥其保护自然环境、造福人类的功能。

(6)扩大海洋环境的监测和预报范围。目前,我国已形成的海洋环境污染监测网,监测的重点放在近海,而对污染较重的沿岸和海湾监测不够。今后的海洋污染监测和研究的重点应从国情出发,从近海转移到污染比较重的河口、海湾和石油勘探开发海域,为治理陆源污染和海域开发污染提供准确的数据资料。

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