(一)国外海洋管理现状

纵观国外的海洋管理，由于各国的海洋区域和环境条件千差万别，海洋开发利用的水平参差不齐，管理海洋的措施也各有特色。但海洋是一个统一的整体，海水又处于不停地运动之中，海洋中发生的各种过程都是相互联系、相互制约的，这就决定了各国在海洋管理上有其共同性。认真分析研究国际海洋管理现状，借鉴一些成功的管理经验，对加强我国的海洋管理是大有益处的。

1．管理体制与执法机构

从各国海洋管理体制来看，概括起来可以分为：集中统一制、分散制和分散与集中结合制三类。

国家海洋事务及海上执法集中于政府一个部门是集中统一的海洋管理制度的特点。波兰、法国是执行这种管理制度的典型国家。波兰的海洋运输、海洋渔业、海洋环境保护、海上打捞救生、海洋调查均集中统一于海洋经济总局；波兰的海军和边防军则负责维护波兰领海和专属经济区水域的海洋权益。

法国在1981年设立了海洋部。海洋部下设海洋渔业和水产养殖管理局、海洋油气及其他矿物资源管理局和海洋再生能源管理局。在部长的直接领导下，由部长办公室主要负责人管理这三个海洋资源管理局。各沿海大区和省、市也相应地设立了海洋资源管理机构，从而形成了典型的海洋资源集中管理体制。

英国是实行海洋管理分散制的典型国家，其外交部海事、航空与环境组负责协调政府各部的涉外海洋政策和法律；交通部负责海上交通安全管理、海洋环境保护和海上救生；农业食品部负责200海里渔区管理和渔业资源保护；能源部负责管理大陆架油气资源开发；土地委员会负责管理海底和海滩砂矿开采；煤炭局负责管理海底煤炭开发；海关和移民局负责缉私缉毒等。

美国是实行集中与分散结合管理体制的典型国家。美国的海洋事务管理分布于联邦政府的有关部门，而海上执法集中于一个部门。美国的州政府管3海里领海范围内的海洋资源，联邦政府管3--200海里内的海洋资源。联邦政府制定的法律和确定下来的规划，按职能由各联邦行政机构执行。主要有商务部国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部和国务院等。国家海洋大气局是管理海洋科研、国际活动和海洋资源的主要机构，内设海洋渔业局、海洋大气服务局、海洋与海岸带资源管理办公室、海洋研究和开发局；内政部主管外大陆架石油、天然气等矿区出租等；运输部负责领海外深水港的选址、建造及使用管理等；能源部负责公布外大陆架地区石油、天然气投标和生产速度的规章；国务院主管国际渔业规划、国际渔业协定谈判、国外捕捞数量分配。

国外的海洋执法机构分为集中与综合性以及协调机制下分散执法两大类。集中与综合性执法以美国、日本为代表，如美国的海岸警备队是美国实施海上执法管理的主要机构，原隶属财政部，后改属运输部领导。海岸警备队始建于l790年，开始称海上缉私队，后改现称，现有各种人员90 000多人，大小舰船244艘，各类飞机233架，具有机动灵活、快速有效的反应能力，已成为保护美国海洋权益的生力军。海岸警备队由服役人员、舰艇、飞机、船舶及岸站组成，它的主要任务是：贯彻实施海洋法规，维护海洋秩序，保护海洋环境和国家安全。海岸警备队设大西洋区和太平洋区，其中大西洋区总部坐落于纽约港中心地带，辖6个警备分区，覆盖40个州，与29个国家毗邻，海洋面积为430万平方千米；太平洋区辖4个警备分区，覆盖l0个州。日本海上保安厅是监视12海里领海和200海里经济水域的主要警备机关。海上保安厅在200海里水域(包括领海)内设立11个警备区域，每个区域设置一个海上保安部，保安部归保安厅统辖。保安厅有巡逻艇298艘，飞机34架。海上保安厅除监视领海和渔业水域外，还承担海难救助和航行安全的任务。与美国、日本相类似的还有加拿大的海岸警备队、瑞典的海岸警备队、澳大利亚海岸监视局、印度的海洋开发部、荷兰的海岸警备队以及韩国海洋警察署等。此外，也有相当多的国家采取协调机制下的分散执法，我国即是分散进行海上执法的国家之一。

从上述列举的几个沿海国采取的不同管理体制可以看出，每个国家的海洋地理位置、自然环境和资源状况不同，海洋管理的体制也不同，不论是采用集中统一制、分散制还是分散与集中结合制，都是与本国的海洋事业发展状况相适应的，凡海洋事业比较发达的国家都设置了专门机构管理海洋。目前采用集中统一制的国家相对来讲比较少，其原因在于多数濒海国家的海洋经济还不发达，在国民经济中占的比重还比较轻，也就是说，其海洋产业还未发展到需要独立的政府部门予以管理的程度。当海洋开发获得长足的进展，海洋产业在国家的国民经济中起到举足轻重的作用时，集中统一的管理体制将充分发挥其优势，有可能成为管理海洋及其资源的一种基本组织形式。

2．海洋立法

海洋立法是沿海国家管理海洋资源及其开发活动的基本措施。沿海国家通过立法确定海上活动的行为规范，为管理海洋的行政、经济及其他措施提供法律依据。由于海洋立法在维护国家海洋权益、开发与管理海洋方面起着十分重要的作用，因此受到各沿海国的高度重视。

纵观各沿海国的海洋立法，从法律法规的调整对象上看，大体可分为海洋基本法、海洋综合性法规和单项法规；从法律关系的客体上看，又可大体划分为维护国家海洋权益方面的、海洋资源开发管理方面的、海洋环境保护管理方面的、海洋调查研究管理方面的法律法规等。下面选择几个有代表性的沿海国家的海洋立法情况作一介绍。

美国是一个比较重视海洋立法和海洋管理的沿海国。在20世纪50年代初期，关于领海水下土地所有权的辩论在美国已发展成为一个全国性的大问题。当时的美国总统杜鲁门拒绝承认州的所有权和控制权，而参众两院于l952年5月通过了州对领海水下土地拥有充分权力的法规。l953年，艾森豪威尔当选美国总统后不久就签署了《水下土地法》，同年又签署了《外大陆架土地法》，根据这两项法律，沿海各州拥有领海水下土地及资源所有权，而联邦政府对领海以外的大陆架土地及资源拥有权力。1956年美国颁布了《鱼类和野生生物法》。50年代末和60年代初，越来越多的美国人主张，国家除了对海洋石油和渔业实施管理外，还应对其他海洋资源采取一些管理措施，于是1966年颁布了《海洋资源和工程发展法》，尽管该法重点针对的是海洋研究，但也强调了对海洋资源的利用和开发。1966年和l969年又分别颁布了《国家海洋补助金学院计划条例》、《美国环境政策法》。由于不合理的开发，使得美国海岸带环境恶化，资源遭到破坏，1972年10月27日美国颁布了《海岸带管理法》，这是一个区域性综合管理法规，目的是为了鼓励和支持各州通过制定和执行管理规划，有效地担负起其在海岸带开发和管理中的责任，以达到海岸带水土资源的广泛利用，并充分考虑生态、文化、历史、美学价值和经济发展的需要。同年，国会通过了《海洋保护、研究和自然保护区法》、《濒临灭绝的生物种类法》、《海洋哺乳动物保护法》。l974年颁布了《深水港法》。1976年4月13日，美国第94届国会通过了一项重大的渔业法令——《渔业保护和管理法》，以美国公共法令94—265号颁布，并宣布建立200海里渔业保护区。此后，沿海国竞相仿效，使世界渔业形势发生了根本变化。l978年又颁布了《海洋污染规划法》。进入80年代以来，为了对其沿海200海里范围以内的海域资源进行控制、开发和管理，美国总统里根于l983年3月10日宣布建立200海里专属经济区，在专属经济区内有主权权利和管辖权，并相继颁布了《海洋渔业养护法》、《海洋热能转换法》、《海底硬矿物资源法》、《海岸带管理改良法》、《沿岸、沙埂资源法》、《水质法》等。

与美国相比，日本尤为重视渔业法制建设。日本的渔业法制建设历史悠久，法典完善，执行得也卓有成效。早在1875年就制定了《海面官有宣言》，1901年制定了第一部《渔业法》。日本现行有关渔业和资源开发利用方面的法律、规则、命令等共l00多种，除《渔业法》外，还有《沿岸渔业振兴法》、《海洋水产资源开发促进法》、《沿岸渔场整顿开发法》、《水产资源保护法》以及《渔业水域暂定措施法》、《渔业法施行法》、《海洋污染防治法》、《河川法》、《濑户内海环境保护特别措施法》等。这些法律保证了日本渔业管理的科学和民主化的顺利进行。进入20世纪70年代以来，为了适应世界潮流，也为了保护本国200海里的渔业水域，日本国会于1977年5月2日通过了《12海里领海法》和((200海里渔业水域法》，从而成为第60个宣布12海里领海法和第38个宣布200海里法的国家。

此外，法国、印度、俄罗斯、澳大利亚、韩国以及欧洲共同体等在海洋资源和海岸带开发管理方面都有各自的海洋法规，在开发、利用和管理海洋方面发挥着重要作用。

3．海洋管理的行政措施

在加强立法的同时，各沿海国还广泛采用协调、指导、行政干预、服务保障等多种行政性管理措施来加强海洋管理。

(1)协调。协调是沿海国管理海洋及其资源的最主要手段之一。协调包括国际关系的协调和国内关系的协调两大类。为了协调国家之间在开发、利用海洋过程中的关系，各国通过对话和谈判等途径达成协议。可以讲，目前每一个有关海洋、海洋资源和海洋环境保护的公约、协定、协议，都是在全球、区域范围内或在双边基础上进行协调的产物。这方面实例很多，最突出的是欧洲经济共同体内各国之间关系的协调，其协调海上活动的范围主要有：渔业、能源、海运、海洋环境保护等。渔业是欧洲共同体各国协调程度最高的海洋产业之一。1977年各成员国一致将其北海和北大西洋的渔业范围扩大至200海里。1983年1月，欧共体渔业部长理事会又通过了一项关于实施渔业政策的程序的具体协议，签订了一系列渔业协定。

在国内关系的协调方面，各沿海国一般通过制定统一的方针、政策、规划等途径调整诸如海底矿物资源开发与渔业、油气开发以及与海上旅游、海港建设等各类活动之间的关系，确保国内海洋产业的协调发展。例如法国是采取以法护源、以技取源、以养增源的方针政策进行各海洋产业的协调发展。美国则通过规划和扩大区域性管委会职权范围来协调海岸带和资源管理。

海洋功能区划也是各沿海国采用的协调海上开发利用活动的措施之一，如前苏联曾确定了黑海、波罗的海、北极海域和太平洋自然经济区；法国划定了深海远洋资源、近海海洋资源的海岸带资源区；英国也进行海岸地区区划管理，确定了建立优先开发和保护地带的各种准则，其目的是保护海岸带、海域环境和资源。

(2)指导与行政干预。为确保海洋资源的合理开发利用，使各海洋产业按照国家社会经济的长远规划发展，使各项开发利用海洋及其资源的活动不仅符合眼前的经济利益，而且符合长远利益和社会经济发展的最终目的，各沿海国通过制定方针、政策、海洋经济发展目标，指导或影响各海洋产业实现国家目标，在必要时还通过有关行政主管部门采取行政干预措施，直接干预各海洋产业发展和开发、利用海洋资源活动。如l3本确定海洋及其资源开发利用和保护管理的目标，并通过各类中长期规划调整布局，指导海洋产业发展。法国提出海洋资源管理的近期目标，即“以科学研究为先导，保护现有的海洋生物资源”，来指导近期的海洋资源管理工作。美国、挪威从本国长远利益出发，在石油开采进入高峰阶段后，决定采取适量开采的方针，以控制海洋油气工业生产的增长。此外，沿海国的有关主管部门还通过设立基金、提供资助和补助金，甚至进行投资等方式，引导和促进海洋开发活动，有时则通过罚款、停产等间接干预措施来限制某些海洋开发活动。如美国设立了海岸带管理补助金和基金，用行政性的鼓励措施来调动沿岸各州制定并实施海岸带管理规划的积极性。

(3)服务保障。为确保海洋产业稳定、安全、协调地发展，各沿海国还为海洋产业提供大量服务，包括加强有关海洋科学技术的研究、提供预报等。如日本把海洋科学技术研究与海洋及其资源的开发利用和保护管理有机地结合起来，一些与海洋资源开发有关的重大尖端课题由有关各省厅联合进行，由科技厅进行协调。政府还设置一些基础设施，供海洋开发研究，如运输省港湾技术研究所建造了试验水槽，能够造多方向不规则波，可供海洋构造物的模拟试验。在海洋渔业管理方面，除提供海况和鱼情预报外，还在全国设立l2个国立渔业栽培中心，37个地方中心，每年生产和放养种苗18亿尾。此外还积极改造和开发沿岸渔场，至今已进行了两次沿岸渔场整治计划，设立了22个海域综合开发试验点，投资6 000亿日元，计划把沿岸海域整治为广阔的海洋牧场。俄罗斯则直接把海洋研究与海洋产业结合起来，组成各种生产联合体，直接为海洋开发和保护管理服务。

(二)国内海洋管理现状

1．海洋管理体制

我国是世界上最早开展海洋管理的国家之一。对海洋的管理可追溯到3 000多年前的周代，当时，周文王不但设置了专管渔政工作的官员，还规定了禁渔期，并将此作为治国的大政之一。对盐业生产的管理也有近2 000年的历史，历代王朝都非常重视海盐生产活动的管理，设置专职官员，监督和控制海盐生产和经销。公元前ll9年，汉武帝下诏没收私人煮盐工具，由官府直接组织盐业生产，在全国设30多处盐官，实行盐产品专卖制度。此外，汉代皇室、官府都设有渔官，如都水长、都水使者、衡虞等。隋唐渔业方面有虞部郎，明清工部设衡司部中等官，专司渔政。清末沿海府县设渔团局。民国时期各县政府先设劝业所，后改为实业科或建设科，兼理地方渔业。但是长期的封建统治，尤其是封建王朝在18世纪以后推行的闭关自守政策，严重地阻碍了我国海洋事业的发展。19世纪以来，帝国主义列强的野蛮侵略，又使我国的海洋事业遭到空前劫难。

新中国成立后，我国的海洋事业有了很大发展，海洋管理也进一步引起了各级政府的重视。就海洋的管理体制而言，从中央到地方，是根据海洋自然资源的属性及其开发产业，分兵把口，按行业部门分工管理为主，基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸。国家和各级政府的水产主管部门负责海洋渔业的管理，交通部门负责海洋矿产资源勘探工作的管理，冶金建材部门负责海洋固体矿物的开发管理，石油部门负责海洋油气的开发管理，轻工部门负责海盐业的管理，旅游部门负责滨海旅游的管理等，这种管理体制延续了40多年。

1964年，经第三届全国人大常委会批准成立了专门负责海洋工作的国家海洋局。由于种种原因，国家海洋局并未实现对海洋事务的综合统一管理，尤其是海洋资源及其开发、保护的管理仍然分散在各个行业部门。近年来，随着海洋开发活动的蓬勃开展，海洋综合管理意识逐步加强。国家在机构改革中进一步明确了国家海洋局为国务院管理海洋事务的职能部门，负责综合管理我国海域，维护我国的海洋权益，协调海洋资源合理开发利用，保护海洋环境等项工作。国家海洋局先后开展了诸如维护国家海洋权益，制定一些综合性法规，保护海洋环境，划定海洋功能区、自然保护区等项综合性管理工作，并正积极组织制定我国海洋工作发展战略、方针、政策和规划，组织拟订海洋基本法和海洋管理法规，健全和完善我国各项法律制度。笔者在本书成稿期间获悉，我国的海洋大省广东和山东先后在机构改革中撤销水产局，组建海洋与水产厅，成为省政府主管海洋事务和水产行政的职能部门。国家海洋局和沿海部分省市海洋管理职能的变化，标志着我国的海洋管理体制开始向综合协调管理与部门分工管理相结合的方向发展。尽管如此，总的来看我国的海洋管理体制仍是以行业部门的分散管理为主，综合管理的力量还比较薄弱。

2．海洋法律法规

我国的海洋立法比较薄弱，不仅缺乏综合管理的法规，甚至连海洋的基本法都很不完备。40年来仅于l958年颁布了《关于领海的声明》，直至l991年全国人大第二十二次常委会，才审议通过《中华人民共和国领海及毗连区法》，海洋基本法、专属经济区和大陆架法也仅在拟订中。目前，我国现行的有关法规，大都是针对类型单一的海洋资源的开发、利用和保护的单项法规，也就是各海洋产业的行业管理法规。

我国现行的海洋法律法规，在其空间效力上可分为专门适用于海域和适用范围及于海域的。专门适用于海域的，如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》等，其空间效力只限于我国管辖海域。适用范围及于海洋的，如《中华人民共和国渔业法》，它是适用于整个中华人民共和国的内水、滩涂、领海以及我国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业活动。在法律法规的调整对象上，可分为基本性海洋法律制度和单行海洋法律法规。基本性海洋法律制度，如《中华人民共和国政府关于领海的声明》等。单行的海洋法律法规，如《中华人民共和国海上交通安全法》。在法律关系的客体上，又可大体划分为维护国家海洋权益方面的、海洋资源开发管理方面的、海洋环境保护管理方面的法律法规等。

我国现行的维护海洋权益方面的法律有4个，其中最重要的是《中华人民共和国政府关于领海的声明》(以下简称《声明》)。领海是领土的重要组成部分，《声明》宣布了领海基线内水域包括渤海、琼州海峡在内是中国的内海，《声明》强调了我国的岛屿也拥有12海里宽度的领海；《声明》还确定我国领海基线适用直线基线法，规定“一切外国飞机和军用船舶，未经中华人民共和国政府的许可不得进入中国的领海和领海上空。”这是新中国诞生之后第一个海洋基本性法律，对维护我国主权和海洋权益起到了重要作用。此外，还颁布了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》、《中华人民共和国交通部海港引航工作规定》、《铺设海底电缆管道管理规定》等。

海洋资源开发方面的法律主要有4个，l986年颁布的《中华人民共和国渔业法》是建国以来制定的第一部渔业基本法，随后制定和颁布了100多项与渔业基本法相配套的渔业法规和规范性文件，先后设立了渤海、黄海及东海机轮拖网禁渔区线、东海和黄海的大黄鱼幼鱼保护区及带鱼幼鱼保护区，制订了《渔业水域水质标准》、《中日渔业协定》等，对保护和合理开发利用渔业资源，促进渔业生产的健康快速发展提供了重要法律保障。此外，还有《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》和《中华人民共和国矿产资源法》等。

随着海洋的开发利用和沿海地区的经济发展，海洋环境的保护问题提到了重要的议事日程。l982年颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》之后，作为实施细则又相继颁布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《中华人民共和国防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等5个行政法规，再加上与海洋环境保护有直接关系的《中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例》以及有关部门的规章，使我国的海洋环境保护法律体系臻于完善。

3．海上执法机构

我国的海洋执法管理体制是与海洋管理体制相一致的。现有的中国海监、中国渔政渔港监督、港务监督、海上治安巡逻队、海关缉私队等5支海上执法队伍都是在原行业管理的基础上组建的。

中国海监是国家海洋局的海上执法力量。国家海洋局成立后，建立了北海、东海、南海三个分局，在三个分局下分别组建了“中国海监”船队和“中国海监”飞机，形成国家海洋局的海洋执法管理系统。主要职责是：负责监督实施国家海洋法律法规、规章，参与管理领海、大陆架和专属经济区，维护我国在公海和国际海底资源等方面的海洋权益，负责全国海域使用的监督管理，颁发海域使用许可证；负责海洋环境污染监测、监视和海洋环境质量评价，负责防止海洋石油勘探开发和海洋倾废造成污染损害的环境保护工作；负责海洋自然保护区和海洋特别保护区的监管工作；组织经常的海洋环境监测，发布海洋环境预报和海洋灾害预报、警报等。

渔政渔港监督管理机构，是依照“统一领导，分级管理”的原则，采取条、块结合的方式建立起来的。l972年，在国家水产总局中设渔政局，l982年，水产总局并入农牧渔业部(后改农业部)，内设渔政渔港监督管理局，对外称中华人民共和国渔政渔港监督管理局，1984年，经国务院批准，在黄渤海、东海和南海区渔业指挥部加挂渔政分局的牌子，1990年更名为海区渔政局。l994年，农业部水产司和渔政渔港监督管理局合并为渔业局。l995年三个海区渔政局更名为渔政渔港监督管理局。沿海省、市、县均设渔政机构，沿海乡镇和重点渔业水域设派出机构，海上组建渔政执法船队。另外在沿海300多处大小渔港建立了渔港监督管理机构。渔政渔港监督管理机构的海上主要职责是：监督检查渔业法律、法规的执行，查处违法行为，维护国家及渔业生产者的合法权益；审核发放捕捞许可证，维护渔业生产秩序，调查处理渔业纠纷；负责组织管理渔业通信；协助环境保护部门对渔业水域生态环境进行监督监测；负责水生野生动物保护；负责渔业船舶法定技术检验；负责渔业港口管理和渔业安全的监督检查，调查处理渔业船舶海损事故。

海上安全监督机构。我国除在交通部门、水产部门和海军等单位内设有安全管理机构外，还建立了中华人民共和国港务监督，在交通部内称水上安全监督局，负责海上交通安全法规的执行。其主要职责是：船舶安全管理；海上和港口水域秩序的管理；发布航行警告和航海通告；开展船舶安全检查；海上船舶碰撞事故及其他海难事故的调查处理；负责船舶排污的监督和调查处理。

海上治安监督管理机构。海上治安管理是依据海上治安的特殊性在沿海陆地治安系统的基础上建立起来的。其机构主要有水上公安检查站、边防派出所、海上巡逻大队。海上治安监督机构的主要职能是维护海上和港口的治安秩序，防止内潜外逃以及海上偷渡。

另外，沿海海关负责海上缉私；海军负责保护祖国的海疆安全，防止敌对势力人侵。

4．海洋管理的主要问题

综观我国的海洋管理现状，可以看出，我国的海洋管理在机构建设、海洋立法和海洋资源管理诸方面已有相当的基础，尤其是各级政府重视海洋的开发与管理，已在实践中创造和积累了许多行之有效的管理经验，行业海上执法力量也形成一定规模。可以说，我国的海洋管理已形成了自己的特色并日臻成熟。尽管如此，我们也应该清醒地看到，我国在海洋管理上还存在很多矛盾和问题。从国际间的关系上看，海洋权益问题仍很突出，主要表现在与周边国家的海域划界问题、油气资源争端问题、渔业资源争端问题、出海通道问题、管辖权问题等；从国内宏观角度看，各产业间海洋资源开发的协调管理问题、资源保护问题和海洋生态环境问题也比较突出；另外，行业与行业之间、省与省之间的海洋开发与管理发展还很不平衡，特别是随着建设“海上中国”构想的实施，海洋综合管理还存在很多亟待解决的问题。

(1)管理机构不健全。多年来，我国的海洋开发管理工作，从中央到地方都是分散在各个行业部门，海洋各产业各自为政，政出多门，管了自己，管不了别人。由于这是一种在传统海洋产业的基础上形成的管理方式，是一种行业部门分工管理体制，因而缺乏强有力的综合协调管理职能。国家有以国家海洋局为代表的海洋综合管理机构，而沿海省市的海洋综合管理机构很不健全，有的省有，有的省没有，没有形成自上而下的综合管理体系。随着建设“海上中国”构想的实施，建立和健全综合管理机构，形成科学的、配套的管理机构体系成为当务之急。

(2)缺乏综合开发规划。目前我国海洋开发利用方面的规划和政策，多是行业部门制定的，缺乏全国海洋综合开发总体规划和总方针政策，也缺乏区域性的海洋开发利用规划和政策。

(3)法律法规不完善。目前，我国制定公布的海洋开发保护管理等方面的法律法规，绝大部分是专项性的，缺乏能约束各个行业的综合性基本法规。例如：至今还没有出台全国性的海洋法、海洋国土资源开发保护法，区域性的大陆架和专属经济区法、海岸带管理法以及重要海湾、河口开发保护法和沿海各省相应的综合性法规等。现有的法规也不配套，形不成完整的法规体系。

(4)执法队伍不规范。目前我国海上执法分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、海关、海军等诸多部门。海洋执法自成体系，力量分散，形不成合力，如农业部的渔政渔港系统已形成中央、省、市、县、乡5级管理网络，是一支重要的海上执法力量。近几年来随着渔业生产的发展，海上渔场治安秩序比较混乱，偷抢渔获物和渔用器材的治安事件不断发生。尽管渔政部门有力量管理，但没有海上治安权，而有海上治安权的公安边防部门因缺少海上管理手段，海上管理力量薄弱，加之海上作案现场不易保护、取证难等原因，致使许多海上治安案件得不到及时有效处理，助长了海上不法分子的嚣张气焰。再如海上环境保护工作涉及多部门管理，不仅工作交叉重复，造成人财物的浪费，而且相互扯皮，难以协调，影响管理效果。