作者：施通池 02-01
福建省某渔业执法机构对今年违反休渔规定案件查处的详细情况，包括船名号、船主姓名、认定事实，处罚依据和处罚情况以公示形式向社会大众公开，其中也把群众举报但查无实据的船名号、船主姓名和调查人员向社会公示，向社会表明该机构为公共利益而活动，光明磊落，欢迎公众检查监督。此举被一些媒体称为“阳光执法”，被认为是该执法机构推行行政公开的一项重要措施。诚然，该机构敢于把自己的行政行为公开，有利于提高公民对行政机关的信任度，是努力践行行政公开原则的表现。但是笔者认为,把行政处罚的当事人详细资料实行公示是“阳光执法”还是对行政公开原则的误读，尚需从行政法学的原理做些深入分析。
一、行政公开及其意义
所谓行政公开，是指国家行政机关的法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，对行政权实施监督的原则和制度。
行政公开的范围是行政公开的一个最基本的问题。一般认为除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私不予公开外，行政主体应当公开的内容主要有：①行政法规、规章等规范性文件；②行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；③行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；④行政主体的财产收支要公开；⑤行政执法依据、程序、过程、认定事实、救济途径等；⑥其他重大行政事项以及决策过程。
行政公开制度是现代行政法的一项重要原则，它具有控制行政权过度膨胀、防止行政腐败、强化民主政治等等作用，正逐步受到高度重视。从上个世纪80年代以来，我国的行政公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，同时一些行政法律如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》等也对行政公开原则作了明确规定。
行政公开是监督行政的基本前提，没有行政公开就没有监督行政。建立和完善行政公开法律制度不仅是一个世界潮流，更是我国所面临的当务之急。行政行为的公开化有利于提高公民对行政机关的信任度，并使公民能够监督行政主体是否依法行政，从而帮助克服官僚主义，同时也保障公民对政府工作的监督。由于我国尚未制定统一的《政府信息公开法》，因此使得行政公开这项行政法的原则具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致行政公开的范围和内容的随意性和零散性，行政公开的实施受制于行政机关领导的认识、权威和创造力。一些地方甚至片面理解这项原则的涵义，将行政公开的范围局限于解决群众关心的问题，而忽视相关制度的建设及管理相对人权利的保护。行政处罚作为行政管理行为的一部分，也应遵照行政公开的原则。但对于行政处罚公开的方式，得从相关的法律法规中深入研究。
二、《行政处罚法》中有关行政公开的规定
《行政处罚法》规定了行政主体在行政处罚过程中应当遵守的基本程序，该法把处罚中应对所有人公开和对利害关系人公开的事项作出了规定。其中，对所有人公开是指公开的对象是国家的全体公民、组织，没有资格上的限制。该法第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”对利害关系人公开是指公开的对象仅限于和公开的资料、信息、消息有利害关系的特定人。该法第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。这里公开的范围仅限于当事人。同时该法第34条、第40条关于行政处罚决定书的送达也仅限于向当事人的公开行为。
三、行政处罚公示行为的合法性研究
综合上述，前文所述的渔业执法机构将行政处罚处理结果及群众举报但查无实据的案件当事人详细情况均实行公示的作法有悖于《行政处罚法》的规定。
行政处罚程序以立案为开始，处罚内容执行完毕即结案。因此，行政机关在处罚执行完毕后，把当事人的详细情况在其生活的区域进行公示的行为,笔者认为是对《行政处罚法》缺乏深入了解和对行政公开原则的误读。首先行政需要公开，但并非行政行为应全部公开，如行政机关在对某一事项作出决定前，承办人员的处理意见、报告等就不能公开，当然就更不能用公告公示。其次，行政公告的告知对象是不特定的人，如告知对象是特定的人，不应该用公告的形式，一般应用通知。
前文中的渔业执法机构存在以下两点不合法之处：第一，根据《行政处罚法》的规定：做出行政处罚决定的事实、理由及依据仅限于向特定当事人公开；对举报查无实据的情况更应只向举报人公开而不能进行公告，因此把处罚当事人的详细情况通过公示公诸于众于法无据；另一方面行政处罚在当事人执行完毕即结案，行政机关在当事人生活区域进行公示势必对当事人的个人名誉带来一定的负面影响，有再次对当事人处以申诫罚之嫌。当事人可向法院申请确认之诉，请求法院确认该渔业执法机构的公告行为违法。值得注意的是，行政处罚中采用公告形式向当事人送达行政处罚决定书，虽然是采用公告形式向特定当事人告知，但由于该公告行为是行政处罚中的一个程序，并非一个独立的行政行为，因此当事人就不能起诉行政机关的公告行为，而只能就公告的内容也就是行政处罚决定起诉。
2007年2月6日
