当前，我国正处于海洋事业迅速发展的时期。要把我国建设成海洋经济发达、海洋综合实力强大、在国际海洋事务中发挥重大作用的海洋强国，一个重要前提就是要采取有效措施切实加强海洋管理。然而，现实中的海洋管埋有时未能发挥应有的效用，海洋政策和法律未能有效执行，笔者认为，主要原因是我国现行的海洋行政执法体制有待进一步改革和完善。

一、我国海洋行政执法体制现状

我国现行的海洋行政执法体制是传统的分散性行业管理体制。由于现行海洋法律体系尚不健全，海洋执法的法律地位及执法程序没有清晰地界定或缺失，目前没有一支海上综合执法力量，也没有一个涉海部门能够单独有效地实施海洋综合执法。海上执法力量分散、多头管理、装备落后的局面仍没有显著改善。

1． 海洋法律法规建设。我国已制定了多部海洋法律、法规，并加入和签署了有关国际海洋公约和条例，但与发达国家相比，我国的海洋法律法规体系还存在诸多问题：一是还没有建立起与《联合国海洋法公约》相衔接的国内法律体系，特别是海洋的基本法尚不完备，一些海洋领域如海岸带还没有立法；二是我国的海洋管理法律和政策多为部门制定，在管理职能上存在重叠、交叉和空白，部门利益突出，缺少综合性、统一性；三是国家已经制定和实施的某些规划或战略是部门性的、区域性的或事务性的，有些只能称之为战略框架，尚未进一步立法形成法律。

2． 海洋行政执法体制。近年来，我国加强并完善了专门的海洋行政执法队伍——中国海监，但是，海洋执法体制仍然存在一些问题：一是各涉海行政管理部门多以行业管理机构为基础而形成，条块分割，自成体系。各项海洋管理职能和职责分散、交叉与重叠，导致管理成本增加且效率降低。二是海洋执法主体的法律地位仍不明确。我国缺乏对海上执法力量的主体资格及权限进行清晰界定的法律，造成执法主体不明确，缺乏明确授权，引起行业矛盾、部门纠纷和权属之争，执法工作中经常产生争议和冲突。三是海上执法程序还存在明显缺陷。现行执法大多难以按照执法程序实施，海上事故处理耗时多，查获率低，拒检拒罚现象渐趋严重。四是海上执法人员素质有待提高。当前，我国海上执法人员队伍还存在着执法人员的来源没有统一标准、执法人员编制不一、管理较为混乱和部分执法人员文化素质偏低等问题。

3． 海洋行政执法水平。海洋经济的快速发展对我国的海洋管理和海洋执法的能力与水平提出了更高的要求，海洋执法应努力解决以下主要问题：越权，如行政机关行使根本不具有的职权、行政机关上下级之间的越权、行政机关超越主管权限范围或超越管辖地域范围行使职权等；应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为等问题；法律适用不准确；执法素质不高。

二、改进我国海洋行政执法体制的对策

为实现我国海洋发展战略目标，本着精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，亟需构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代海洋行政执法体制。

1． 加强政治、经济和行政于一体的海洋综合立法。现阶段，依据部门的单项法规进行的各部门的分工、分类管理已经不能适应严峻的管理形势，必须完成海洋管理立法在形式上由单项的部门立法向综合管理立法的转变。当前我国有关的海洋制度仍处于滞后状态，应加强海洋政策有序运行的制度建设，就政治、经济、科技、行政、教育等方面内容综合立法，对事关全局、影响海洋可持续发展的公共问题的决策、规划、组织、协调和控制等一系列活动制定法律依据和执行程序。

2． 实行海洋统一综合管理体制。行政管理统一化是国际通行的产业管理体制。我国海洋行政管理体制改革的重点是打破海洋产业的分割局面，改变海洋管理政出多门，实现统一管理、统一市场。统一综合的管理模式是在新形势下海洋管理的前提条件。加强综合管理，即以国家海洋局为主体，其他相关部门相互配合，对海洋的空间、资源、环境和权益等进行全面地、统筹协调地管理。

3． 设立权责层次较高的海洋行政管理部门。在中央，建立国务院直属的国家海洋行政管理机构，统一行使海洋管理职责，协调海洋管理行为；地方上，提高对海洋管理的认识，建立相应的海洋统一综合管理机构，配合和协调中央与地方的海洋管理工作，维护国家海洋权益，开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，发展沿海地区海洋产业。权利清楚、责任明确，是海洋行政管理体制正常运行的重要保证。

4． 将海洋资源行政管理与海洋环境行政管理并入国家海洋统一综合管理体系。海洋的自然属性决定海洋资源与海洋环境的统一，海洋资源和海洋环境保护管理成为海洋管理的职能基础，从而也必然要求对海洋资源开发和海洋环境保护进行统筹规划、统一管理。

5． 协调合作机制的建立。海洋资源自身的相互依存性和复杂性客观上需要多个行业相互配合，这就需要有广泛地协调和处理机构之间冲突的机制。可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救助等职能，该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。

2007年2月6日