海洋财富网综合消息 摘要

中频主动声纳从水下发射器上发出声音脉冲，声波探测到目标之后，形成回波返回到水下声学接收机，帮助确定目标的尺寸、距离、方位和航速等参数。中频主动声纳的最早使用是在第二世界大战期间。美国海军指出：现在设计的潜艇行动起来更加安静，更难被探测到，中频主动声纳仍然是跟踪潜艇唯一可靠的手段。

而科学家则指出，中频主动声纳可能会伤害一些海洋哺乳动物，特别是突吻鲸。根据目前掌握的情况，他们认为声纳可能会损害海洋哺乳动物的耳朵，引起出血或使动物迷失方向。海军已经承认这一点，认为声纳在某些特定的环境中确实会损害到海洋哺乳动物，并表示已经采取了一些保护措施来阻止这种伤害的发生。海军使用中频主动声纳进行训练必须要遵守一系列的环境保护法律，除非海军获得了有关当局授权的豁免。这方面的法案有《海洋哺乳动物保护法案（MMPA The Marine Mammal Protection Act）》、《濒于灭绝物种法案(ESA The Endangered Species Act)》、《国家环境政策法案(NEPA National Environmental Policy Act)》和《沿海地区管理法案(CZMA The Coastal Zone Management Act)》。海军在实施中频主动声纳训练的时候必须要遵守这些法案，保护海洋哺乳动物。但同时这些法案又有条款规定：某些联邦行为具有一定的豁免权。海军已经调用其中的豁免权来继续实施它的声纳训练计划。

2008年11月，美国最高法院就对南加利福尼亚外海主动中频声纳训练活动的诉讼做出判决。最高法院指出：地方法院的判决把伤害海洋哺乳动物的可能性凌驾于军事战略重要性之上，这是不合适的。最高法院支持美国海军继续实施其声纳训练活动，不受其它法院确立的规则的限制。

简介

海军使用声纳进行训练演习已是寻常之事。一些人批评说这种训练伤害到了海洋哺乳动物，而另外一些人则强调说训练有素的军队是国家的重要利益所在。美国海军中频主动声纳训练演习的案子被提交到了美国最高法院进行审判。最高法院并没有评估海军在训练准备的过程中是否尽了环境保护方面的义务，而是强调：在这个案子中，海军不能因为有可能伤害到海洋哺乳动物的事实被禁止从事声纳训练活动。本报告将就这项诉讼进行讨论。

中频主动声纳从水下发射器上发出声音脉冲，声波探测到目标之后，形成回波返回到水下声学接收机，帮助确定目标的尺寸、距离、方位和航速等参数。中频主动声纳的最早使用是在第二世界大战期间。美国海军指出：现在设计的潜艇行动起来更加安静，更难被探测到，中频主动声纳仍然是跟踪潜艇唯一可靠的手段。中频主动声纳的探测距离可达10海里。主动声纳和被动声纳不一样，被动声纳只接收声波，而不发射声波。海军指出：被动声纳在探测静音潜艇（如使用电池的潜艇）时效果不佳。

为了做好日常的舰队战备，海军制定了各部队轮换实施的声纳训练演习计划。海军在加利福尼亚外海实施的中频主动声纳训练演习，由于环境保护方面的问题而遭到了社会上的抗议。

科学家指出，中频主动声纳可能会伤害一些海洋哺乳动物，特别是突吻鲸。而对此论断持反对态度的人则认为：虽然声纳发出的声波在170-195分贝之间，比《职业安全和保健法案》所规定的人员听力保护水平要高出8到10倍之多，但是由于传播介质不同，空气中和水中的噪声强度是不一样的，不能进行直接比较。虽然各方对此存有争议，但有一点是可以肯定的，那就是：过大的噪声会让哺乳动物的耳朵破裂，也会让哺乳动物失去方向，从而快速浮出水面，会引起所谓的“纽曲”，体内的氮以血的方式释放出来，这是致命的。

海军已经承认声纳在某些特定的环境中会损害到海洋哺乳动物，但同时表示已经采取了一些保护措施来阻止这种伤害的发生。海军在2007年12月20日的一份新闻稿中表示：该军种在声纳训练演习中采取了29项缓解措施来保护海洋哺乳动物；这些措施已见成效，自2007年1月开始实施以来，声纳使用并没有造成多少损害事件。

海军使用中频主动声纳进行训练必须要遵守一系列的环境保护法律，除非海军获得了有关当局授权的豁免。这方面的法案有《海洋哺乳动物保护法案》、《濒于灭绝物种法案》、《国家环境政策法案》和《沿海地区管理法案》。海军在实施中频主动声纳训练的时候必须要遵守这些法案，保护海洋哺乳动物。但同时这些法案又有条款规定：某些联邦行为具有一定的豁免权。海军已经调用其中的豁免权来继续实施它的声纳训练计划。

该报告将从总体上讨论这些法案，然后就美国海军在加利福尼亚外海使用中频主动声纳进行训练所招致的诉讼进行评估。

《海洋哺乳动物保护法案》

禁止伤害海洋哺乳动物的行为，让这些动物的数量不至于减少到了他们“最低的可持续数量”。该法案“保护重要的栖息地，让每一种海洋哺乳动物都免受人类行为的不良影响”。该法案禁止利用海洋哺乳动物获利、运输海洋哺乳动物及来自海洋哺乳动物的产品的行为，这条禁令在法案中被描述为“完全停止”。但是也有例外，如2003修订的《2004年国防授权法案》规定：《海洋哺乳动物保护法案》的这条禁令对军事战备演习和国防活动要例外。

国防部长认为某项海上军事行动为国防所必需，那么他可以和商务部长进行协调，确定该行动可以免受《海洋哺乳动物保护法案》的制约。这种豁免权的适用时间可以达到两年，还可以增加其它的豁免权。美国国会必须要收到这种豁免权的通知。

《海洋哺乳动物保护法案》在有关军事行动的问题上还有灵活的规定。当某次行动是军事战备行动一部分的时候，《海洋哺乳动物保护法案》对“侵扰（harassment）”有一个不同的定义。国会在2003年修正该法案时，为军事战备活动而重新定义了两种类型的“侵扰”：“A级侵扰”——伤害或者有重大可能伤害一种海洋哺乳动物或者海洋哺乳类动物的行为；“B级侵扰”——通过破坏海洋哺乳动物或者海洋哺乳类动物行为模式，比如说迁移、呼吸、哺乳、繁殖、喂养、或者躲避，到足以使其放弃或大大改变行为模式的程度，从而扰乱或者可能扰乱一种海洋哺乳动物或者海洋哺乳类动物的生存。这两个定义和《美国法典》第16编中的定义是有很大区别的，《美国法典》规定“侵扰”：

A．可能会伤害一种野生的海洋哺乳动物或者海洋哺乳类动物，或者；

B．因为引起一种野生海洋哺乳动物或者海洋哺乳类动物行为模式的变化，包括迁移、呼吸、哺乳、繁殖、喂养，或者躲避（但不仅限于此）的变化，而可能会扰乱这种动物的生存。

换句话说，当军事战备活动达到了《海洋哺乳动物保护法案》规定的“侵扰”水平的时候，它们对海洋哺乳动物已经造成很大的伤害了。

《海洋哺乳动物保护法案》对国防部和对其它部门或个人另外一个不同的地方是“获得许可”附带条款。其它部门或个人如果要获得许可，必须要有证据显示这些活动给带来的实际有害影响是最低限度的。而国防部在这方面是有豁免权的，它获得许可的门槛要低很多。国防部在评估军事战备活动对海洋哺乳动物或者海洋哺乳类动物及其栖息地的“最低实际有害影响”时，要把下列因素考虑进去：人员安全、执行的可行性；以及对这些活动效力的影响。

《濒临灭绝物种法案》

《濒临灭绝物种法案》保护特定的物种及其栖息地。根据该法案的规定，伤害任何一种被列入濒临灭绝物种目录的物种都将是非法的。此外，面临威胁的物种（在可预见的将来很可能成为濒临灭绝的物种）也受该法案的保护。在有《海洋哺乳动物保护法案》保护海洋哺乳动物的同时，《濒临灭绝物种法案》也保护着那些列入濒临灭绝物种目录的海洋哺乳动物。

和《海洋哺乳动物保护法案》的规定一样，《濒临灭绝物种法案》的规定也有例外。该法案指出，如果伤害是附带的，目的合法，且遵循了一定的程序，那么某些物种被杀死或者受到伤害，当事者是不受惩罚的。联邦政府的行为，包括军事行动在内，需要相关部门同商务部长或者内政部长协商，确保行动对任何濒临灭绝物种或者受到威胁的物种的持续存在的危害降到最低，对这些物种重要栖息地造成的破坏或者有害的改变降到最低。这个程序被叫做“第7部分协调（Section 7 consultation）”。商务部长或者内政部长需要使用“最好的、有效的科学和商业数据”来确认行动地区是否有任何濒临灭绝或者受到威胁的物种存在。他们还要准备一份生物评估，来确认这些物种是否会受到不良影响。如果某项行动可能会危及一个物种，那么商务部长或者内政部长必须发布一份《附带意见声明（incidental take statement）》,并要求行动机构拿出合理而谨慎的替代性方案。如果做出了“没有危害”的结论，那么《附带意见声明》要提出详细、合理而谨慎的措施，来降低行动的影响。如果物种涉及到海洋哺乳动物，那么《附带意见声明》还要考虑到是否与《海洋哺乳动物保护法案》相一致。

《国家环境政策法案》的目标

《国家环境政策法案》的目标是让联邦机构谨慎考虑其行为对环境的影响。如果联邦行为将会对环境产生巨大的影响，那么相关机构就要拟定一份《环境影响报告书（EIS environmental impact statement）》。这份报告书要对联邦行为可能对周围环境产生的不利影响进行评估，并提出可能的替代性行动方案。如果联邦行为是否会大大影响环境这一点还不确定，那么相关机构就要准备一份《环境评估（EA environmental assessment）》。《环境评估》也会涉及到环境影响和可能的替代性方案的问题，但是不会像《环境影响报告书》那样深入彻底。如果《环境评估》认为联邦行为对环境不会有重大影响，那么就不需要《环境影响报告书》了。相关机构就要发布一份《发现没有重大影响（a Finding of No Significant Impact (FONSI)）》文件。尽管在紧急情况下也可以采取替代性的安排，尽管特殊行动中也可以免除限制，但是《国家环境政策法案》没有具体规定例外的情况。这方面紧急情况下行动的依据是《美国联邦行政法典》第40编第1506.11条款。根据该条款，白宫下属的“环境质量委员会（CEQ Council on Environmental Quality）”负责联邦行为的许可。紧急情况下，该机构可以允许相关机构采取不同的步骤来遵循该法案，或者允许在所需的评估完成之后就开始相关的行动。第1506.11条款指出：

如果紧急情况出现，尽管采取行动可能会有重大的环境影响，可能会违反到该法案的相关条款，但是行动还是要付诸实施，那么联邦机构应该与环境质量委员会进行协商，讨论是否可以采取替代性的方案。联邦机构和环境质量委员会应该最大限度地对行动进行控制，使其既能应对紧急情况，也能最低限度地影响环境。其它类型的行动必须要按照《国家环境政策法案》的规定进行评估。

根据环境质量委员会提供的数据，从1978年开始实行该规定以来，这个条款被申请只有41次。如果情报紧急，相关机构没有足够的时间来完成所需要的环境文件，那么它可以直接提出替代性措施。但是如果目的是仅是“控制紧急情况的即时影响”，那么替代性措施的提出是严格控制的。

《沿海地区管理法案》

《沿海地区管理法案》为美国各州在联邦监督之下管理他们的沿海地区资源设计了一个计划表。各州制定了“沿海管理计划”，规范私营和公营部门的沿海资源开发活动。根据该法案的规定，“沿海地区”包括沿海水域以及沿岸陆地，它们之间相互影响。这些“沿海管理计划”必须要经过商务部长的批准。各州必须要对那些可能影响沿海资源的行动进行评估，确认其是否符合“沿海管理计划”。如果符合，各州要发放一种一致性证书。如果各州已经确认该行动不符合“沿海管理计划”，而联邦机构反对州的结论，那么问题就要提交商务部长进行裁决。如果商务部长认为该行动计划与《国家环境政策法案》的目标相一致，或者由于国家安全原因必须要实施，那么州的结论可能会被推翻。

《沿海地区管理法案》规定：总统具有让联邦机构免于遵守一个州的“沿海管理计划”的权力，前提是该联邦机构的行动悠关美国的重要利益。但是如果法庭已经判决联邦机构败诉，总统的这个授权是无效的：

在任何一家可上诉的联邦法院做出最后判断、判决或者命令之后，或者根据任何其它可适用的联邦法律条款，一次具体的联邦机构活动没有遵守该法案，且商务部长认为根据这一部分的条款进行调解不大可能会使该联邦机构顺从，而总统又确定这样的活动悠关美国的重要利益，那么总统可以应商务部长的书面申请，给予那些联邦法院认为和经过许可的州计划不一致的联邦机构活动的某些部分以豁免权。除非总统赋予豁免权的这种联邦机构的行动的拨款已经是预算程度的一部分，或者国会无法有效通过相关拨款，否则在缺乏拨款的情况下，这种豁免权是不应该授予的。

一家法院已经判定一项行为与其所在州的“沿海管理计划”相冲突之后，总统可能会发现这项行为对国家利益来说是非常重要的，他可以给予这项行为以豁免权，而不需要受到法院确立的措施的限制。

根据《沿海地区管理法案》没有私人诉讼权，所以由非机构提出的诉讼，必须要依照《管理程序法案（APA the Administrative Procedure Act）》来实施。

中频主动声纳诉讼

海军的声纳训练演习与保护海洋哺乳动物之间的交锋已经持续多年。2008年相关团体向加利福尼亚州北部行政区地方法院提起诉讼，控告美国海军使用低频声纳破坏环境，结果海军胜诉。

反对使用中频主动声纳的人士又向加利福尼亚州中部行政区地方法院提起诉讼。中频主动声纳案件的主起诉人是自然资源保护委员会（NRDC Natural Resources Defense Council）；此外四家环境保护团体以及吉恩-米歇尔-库斯托（Jean-Michel Cousteau）也是起诉人。辩护人包括海军部长以及商务部的国家海洋渔业局（NMFS National Marine Fisheries Service）。

法院关于中频主动声纳诉讼中的第一个判决是在2007年8月发布的。这份决定颁布了一个初步的禁令：禁止美国海军接下来计划好的11场声纳训练演习。原告指出，美国海军已经违反了《濒临灭绝物种法案》、《国家环境政策法案》和《沿海地区管理法案》。法庭认为美国海军的声纳训练演习违反了《国家环境政策法案》和《沿海地区管理法案》，并为此发布禁令，但是认为海军并没有违反《濒临灭绝物种法案》。因为不管是《国家环境政策法案》还是《沿海地区管理法案》，都无法单独促成诉讼，所以法院根据《管理程序法案》设立的标准，对和这些相关的要求进行了评估，看看相关部门的行为是否是武断且反复无常的。

海军已经根据《国家环境政策法案》准备了一份《环境评估——发现没有重大影响（EA-FONSI）》，并得出结论：这些行动对环境没有重大的不利影响，并不需要一份《环境影响报告书》。环境评估中预计的训练演习可能会造成的有害环境影响包括：170000次对海洋哺乳动物的“B级侵扰”事件；466次对突吻鲸或者剑吻鲸（其中有一些已经濒临灭绝）永久性伤害；以及28次对濒临灭绝的蓝鲸、长须鲸、驼背鲸、大须鲸以及抹香鲸造成的短暂性影响。法院指出，海军在发现这些影响之后应该准备一份《环境影响报告书》，而且海军并没有充分地评估，为其训练计划制定替代性方案。

法院还发现海军可能违反了《沿海地区管理法案》。根据海军的说法，中频主动声纳训练演习是符合“沿海管理计划”的，因为它没有影响到加利福尼亚州的沿海资源，因而海军没有必要采用加利福尼亚州认为很重要的缓解措施。法院则认为：海军关于其训练演习活动不会伤害到沿海资源的判断是非常武断的，而且是反复无常的。

法庭发布了一项初步禁令，要求海军在完成一份完整的评估之前停止训练演习活动。2007年8月31日，海军向第9巡回上诉法院（Ninth Circuit Court of Appeals）上诉，要求暂停执行这项禁令，意即先搁置这项禁令，但是并没有完全否决这项禁令。2007年11月，第9巡回上诉法院驳回了这项诉求，海军被暂时禁止实施中频主动声纳训练演习。这个案子被发回到地方法院重审，第9巡回上诉法院的指示是，禁令应该根据实际情况进行调整。

2008年1月日，地方法院又发布了一项初步禁令，要求海军在没有采取一定缓解措施的情况下，不得进行中频主动声纳训练演习。根据法院的指令，这些措施包括：

•在加利福尼亚州外海12英里以外不得训练；

•如果鲸或海豚在距离声源2200码的地方出现, 海军必须关闭它在南加利福尼亚演习区域的声纳；

•60分钟的监控阶段全时使用两部训练监视器以及直升机；

•直升机对主动吊放式声纳的监控时间要达到10分钟；

•在发现水面管道状况的地方，声纳降低6分贝；

•不得在卡特利娜湾使用中频主动声纳，因为这里是鲸类动物的食源地；

•圣克莱蒙特岛周围5海里的范围内不得使用中频主动声纳；

•执行《2007年国防豁免（2007 “NDE II” National Defense Exemption）》和《海洋哺乳动物保护法案》规定的缓解措施，除非它们规定的措施不如这些指令严格；

•执行2008