山东省海洋与渔业依法行政的基本经验
山东省海洋与渔业依法行政的基本经验
近年来，山东省海洋与渔业立法工作取得重要进展，连续出台了《山东省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》、《山东省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》、《山东省渔业港口和渔业船舶管理条例》等4部地方性法规和《山东省沿海水域渔船渔港安全监督管理办法》、《山东省渔业资源保护办法》等两部政府规章，初步建立了与国家法律、行政法规相配套的地方性海洋与渔业法规体系。这些法规规章，为推进依法行政，促进海洋与渔业科学发展，构建和谐渔区，提供了坚实有力的制度保障。山东省海洋与渔业法制建设、依法行政走在全国前列，法制化、规范化、科学化管理经验在全国推广，连续多次受到农业部和国家海洋局的通报嘉奖。
一、提高认识，把立法作为依法行政的基础工程来抓
山东省是海洋与渔业大省。海岸线长3 100多千米，海岛326个，渔业船舶5万多艘，渔业港口245个，数百万渔民以耕海牧渔为业。相对于陆地产业，海洋与渔业产业性质特殊，利益关系比较复杂，需要依法加以规范和管理的事项很多。随着国际海洋管理制度的变革、渔业生产环境的变化、经济体制改革的深入，海洋与渔业管理遇到很多问题，亟待立法加以规范。在分析海洋与渔业发展形势的基础上，我们认为，欲依法行政，必先健全法制，从而提出了坚持立法先行、加快海洋与渔业依法行政进程的工作思路，把立法工作作为海洋与渔业系统依法行政的重点，集中力量，坚持不懈，抓出了明显成效。在每年的海洋与渔业工作会议中，都把立法工作作为重要内容加以部署安排。厅领导班子成员在工作调研中，都把加强海洋与渔业法制建设作为重要内容。每出台一部法规规章，厅领导从立项到宣传贯彻的每一环节都要进行集体讨论研究。如在制定《山东省渔业港口和渔业船舶管理条例》的过程中，厅领导班子集体研究了十多次。围绕海洋与渔业发展中领导关注和社会急需解决的热点、难点问题，及时向立法机关提出立法建议，如针对一个时期以来海上渔业安全事故多发、局部地区出现违规造船现象，提出了出台《山东省渔业港口和渔业船舶管理条例》的建议，被立法机关采纳，从而为解决渔港渔船管理中的突出问题奠定了法制基础。
二、树立大立法观，把立法调研工作渗透到依法行政各环节中
搞好立法调研是保证立法质量的前提。在实际工作中，我们改变就立法调研而立法调研的模式，坚持“三个结合”。一是坚持立法调研与执法相结合。从2005年开始，我们决定法制工作机构参与海域使用、海洋捕捞许可、水产品质量等执法工作。这样，从事立法工作的同志掌握大量来自执法一线的鲜活动态，把握执法中存在的矛盾和问题，从而总结出立法应该解决的主要症结点。二是坚持立法调研与普法相结合。在开展法制宣传教育工作时，注意发现管理相对人的要求，发现现行法规制度的不完善之处，为立法工作提供基本素材。三是坚持立法调研与执法监督相结合。每年邀请省人大有关领导视察海洋与渔业法制工作，从中听取了解了很多有价值的立法建议。通过办理行政复议、行政诉讼、涉法信访等事项，也发现许多制度设计上亟待完善的环节，从而丰富了立法调研内容，使立法工作有了丰沛的源头活水，有了更强的针对性。
三、坚持开门立法，增强科学决策
在配合省人大常委会、省政府法制办开展立法过程中，我们十分注重听取基层干部群众和管理相对人的意见建议，集中民智。同时，虚心学习借鉴兄弟省市经验，听取专家学者意见，开拓立法思路。
四、重视立法质量，着力解决实际问题
我们在立法实践中体会到，法规的生命在于质量，在于解决海洋与渔业经济和管理中存在的实际困难和问题。为此，每起草一部地方性法规规章草案，我们都在省政府法制办的直接指导下，深入海岛、渔村、港口、企业进行调查研究，排查分析，找出影响和制约海洋与渔业经济发展的突出问题，研究通过法律手段加以解决的途径。对上位法有原则规定的，则作出更具体的、可操作性更强的细化规定；对于上位法尚未作出规定的，则坚持从实际出发，与时俱进，大胆提出立法建议，填补空白。在立法体例上，不照抄照搬上位法，有一条算一条，每一条都实实在在，有针对性，有实际内容。比如《山东省渔业港口和渔业船舶管理条例》总共44条，就解决了有的省用3部法规调整规范的相关内容，建立了对渔船修造单位的许可监管制度，为从源头治理违规造船提供了强有力的法律依据；健全了渔业安全生产责任制，解决了一把手抓安全、基层设置安全协管员等关键问题；还向设区的市下放了部分渔港渔船管理权，创设了渔港规划和经营许可制度，填补了休闲渔船管理的法律空白，确立了渔船检验机构的执法主体地位，赋予了渔政管理机构海上安全监督检查职能，规定了针对特定违法行为的行政强制措施，建立了一系列高效便民的管理制度。这十余项创新和突破成为我省海洋与渔业领域实施政府管理创新的重要成果，把我省渔港渔船管理工作提高到了一个新的阶段。在处理部门职能关系时，坚持依法办事及和谐共赢的理念，加强沟通，积极寻求解决矛盾的更佳介入点。近几年来，国土资源、环保、交通、气象、国防科工、无线电管理、海事等部门，从全省经济社会发展的大局出发，对于建立海洋与渔业发展新机制，给予了大力支持，发挥了关键作用。在立法过程中，既规范管理相对人的行为，也注意规范执法人员的行为，尤其是注意完善执法程序规范，使权利与义务、权力与责任基本保持统一。
五、加强立法队伍建设，打造一支特别能战斗的立法工作团队
立法工作政策性、专业性强，需要有一支高素质的精干队伍。近年来，我厅不断充实加强法制工作力量，选配政治素质高、业务能力强的同志从事这一工作。从事海洋与渔业立法的同志工作清苦，人手又少，但特别能吃苦，特别能战斗。他们勤奋好学，工作坚持高标准，严要求，用心钻研。如《山东省渔业港口和渔业船舶管理条例》立法的专业性、技术性强，涉及船体、轮机、海洋工程、港航管理、无线电通信、海洋气象、金融保险等多个学科，为了保证立法质量，从事立法起草的同志潜心研究，虚心向专家和渔民群众求教，积累的专项资料和文稿有
