海域使用权价值评估是海域使用规范化的有益探索

来源:王诗成   发布时间:2015-05-21 01:41:40 

记者(以下简称“记”):王诗成副厅长,自《海域法》实施以来,山东省的海域使用管理工作一直走在全国前列,请您简要介绍一下山东省的海域使用管理工作。

王诗成(以下简称“王”):自《海域法》实施以来,山东省的海域使用管理工作在省委、省政府和国家海洋局的正确领导下,全面推行海域使用三项管理制度,各项工作走在了全国前列,海域使用管理逐步走上了科学化、规范化和法制化轨道。在《海域法》实施以后,我省率先出台了《山东省海域使用管理条例》,国务院第一个批复了山东省海洋功能区划。经过几年的努力,山东省已经初步建立了具有我省特色的海域管理法规框架,较好地解决了我省地方性法规与《海域法》的衔接问题。目前,我省海域使用管理重点已经从最初的渔业用海转向港口码头、堤坝围堰、围海造地等工业和工程用海,我省海域使用管理已经覆盖了所有用海行业,基本将近岸海域纳入了有效管理。截至今年6月,我省已累计审批海域使用项目7 500多个,确权海域使用面积24万多公顷,新增项目用海确权发证率达到了100%。海域使用从无序、无度走上了有序、有度的轨道,有效保护了用海者的合法权益。通过改革海域使用金征管制度,严格推行票款分离和收支两条线制度,海域有偿使用制度取得显著进展,截至今年上半年,我省已累计征收海域使用金5亿多元。海域使用确权数量、确权面积和海域使用金征收数额均居全国首位。

记:山东省从2004年底着手试点开展海域使用权价值评估工作,请问开展这项工作的出发点是什么?

王:《海域法》明确规定:海域属国家所有,任何单位和个人使用海域,必须依法缴纳海域使用金,取得海域使用权。海域使用金是国家凭借对海域的所有权,在一定时期内出让海域使用权时所收取的权利金,是国家海域所有权在经济上的体现。海域使用权是一种排他性用益物权,海域使用权人享有使用、收益和处分这项物权的权利。取得海域使用权需要向国家支付海域使用金,海域使用金征收标准也应当适应海域开发市场的需求,应当维护国家海域所有权收益。

长期以来,海域使用金征收标准主要是由政府制定,并且是基于较低海洋开发程度时制定的征收标准。这种做法在海洋开发程度较低、推行海域有偿使用制度的初期是非常必要的。但随着海洋开发程度的不断提高,海域已经逐步成为稀缺性资源。特别是近几年国家宏观调控政策的实施,对建设土地的严格控制直接引发了向海洋要土地、要发展空间的围填海热。在这种情况下,再通过政府定价这种方式来确定围填海项目的海域使用金征收标准,既难以体现海域使用权的实际价值,造成国家海域所有权收益的大量流失;也很难通过经济杠杆来控制过多、过快、过大的填海热。所以,通过引入海域使用权价值评估体系,通过较为科学的市场评估手段确定围填海项目的海域使用金征收标准就成为海洋行政主管部门需要解决的现实问题。

记:山东省开展海域使用权价值评估工作在国家法律、法规上有何依据?

王:科学合理地确定海域使用金征收标准,维护国家海域所有权收益和海域使用权人的合法权益,是《海域法》和《山东省海域使用管理条例》着力解决的问题。《海域法》颁布实施后,国家海洋局为了推进海域有偿使用制度,一直在不遗余力地推动海域资产评估资质的申报工作。尽管海域资产评估制度尚未最终建立,但国家海洋局领导和海域司明确支持沿海各省试验性开展海域使用权价值评估工作。2004年《山东省海域使用管理条例》实施后,为维护国家海域所有权收益,确保海域资源性资产的保值增值,山东省财政厅、海洋与渔业厅重新修订了《山东省海域使用金征收使用管理暂行办法》(鲁财综[2004]33),其中第五条明确规定“以出让方式转移海域使用权的,应按照海域区位、资源、环境状况,以及不同类型用海活动对海域自然属性的影响程度和收益情况等,原则上通过海域资产评估确定海域使用金征收标准”。所以,我厅根据国家海洋局委托,根据海域的国有稀缺性资源性质,借助于土地、房地产以及国有资产评估类资质单位,试点开展填海项目的海域使用权价值评估工作是有充分的法规依据的,也是符合国有资源出让管理的惯例的。

记:请您介绍一下海域使用权价值评估工作的技术路线。

王:试点工作中,我厅委托北京德祥资产评估有限责任公司具体承担填海项目海域使用权价值评估工作。该公司是全国执业的资产评估专业机构,是北京永拓会计师事务所有限责任公司的下属机构。公司具有证券业审计、工程造价咨询、证券业评估、土地评估、国有及非国有资产评估等资质。公司在企业资产重组、改制上市、破产清算、资产评估、可行性研究、绩效评价等领域经验丰富、业绩突出,在海域使用权价值评估工作中做了大量探索性工作。

在海域使用权价值评估工作中,评估公司根据国家有关资产评估的规定,主要遵循了独立客观科学性原则、产权利益主体变动原则、资产持续经营原则、谨慎性原则和替代原则。评估法规、技术规范主要包括《国有资产评估管理办法》、《资产评估操作规范》、《资产评估报告基本内容与格式的暂行规定》、《资产评估准则》等。评估依据包括填海项目的可研报告、海域使用论证报告、海域使用政府批文、初步设计报告、企业经营财务报表、工程投资概算、邻近土地基准价格等。在评估方法的选定上,评估工作主要采取市场法、成本法和收益法,并根据不同行业、不同用海类型和经营性质区别对待。从评估工作的法律效力看,评估报告是由专业评估人员根据国家有关法律、法规和技术规范,在综合调查和数值测算的基础上得出的具有重要参考价值的基础报告。

记:评估公司提交评估报告后,作为海洋行政主管部门如何认定评估报告的科学性?评估结果和海域使用金征收标准之间有什么关系?

王:岚山港东港区货场回填工程作为第一宗评估工程,在海域使用权价值评估工作完成之后,为了论证评估结论的科学性,2005120,我厅联合省财政厅组织部分专家对评估报告进行了评审。专家们在认真听取了评估单位的评估报告后,认为评估结论可以作为政府管理部门确定海域使用金征收标准的重要依据。随后,就如何利用评估结论核定海域使用金征收标准,财政厅与我厅进行了反复磋商,在报经财政厅、海洋与渔业厅领导同意后,形成了三条基本意见:一是今后必须坚持通过评估确定海域使用金征收标准,经过一段时间的评估实践和积累经验后,研究制定管理办法;二是在目前没有国家规定,又没有其他省的具体做法可以借鉴的实际情况下,可暂时参照以往以邻近土地出让金价格的30%征收海域使用金的做法,按照海域使用权价值评估额的30%确定海域使用金征收标准;三是对试点的两宗海域使用权评估,可以在确定的正常征收比例的基础上,给予5%的下浮。200510月,我厅印发的《山东省海洋与渔业厅海域使用项目审核管理办法》中,“海域使用权价值评估”一章又对上述评估原则进行了确认,并对工作措施进行了细化。

记:在您看来,实行海域使用权价值评估工作之后,对全省的海域使用管理工作产生了哪些作用?

王:在开展海域使用权价值评估之前的相当一段时期,海域使用金征收标准按照邻近土地出让金价格的30%计征。随着近年来沿海各级政府招商引资力度的不断加大,行政命令过多干预土地市场,土地出让金价格五花八门,有些不光零地价,甚至还要政府掏钱搞“五通一平”。这就给我们把握土地出让金价格造成严重困难,部分市、县(市、区)甚至有公然出具假证明的嫌疑,人为干扰海域使用金征收标准的确定,造成海域资产的大量流失。在我们开展海域使用权价值评估工作之前,省管填海项目最高的海域使用金征收标准为1.08万元/亩。在评估工作开展之后,海域使用金征收标准大部分集中在1.7万~2.8万元/亩之间,最低1万元/亩,最高13.263万元/亩。省级征收的海域使用金数额也大幅度提高,2003年省级征收海域使用金490多万元(不含计划单列市,下同)2004年省级征收海域使用金1 730多万元;2005年省级征收海域使用金6 330多万元;2006年上半年省级征收海域使用金已经超过5 800万元,全年可逼近亿元大关。可见,海域使用权价值评估工作的开展,较大程度提高了国家海域所有权收益,有效保证了国家海域空间资源的保值增值。同时,也通过科学地抬高填海项目的经济门槛,一定程度上限制了填海热,有力地配合了国家宏观调控政策的实施。

记:山东省在海域使用权价值评估工作方面是第一个“吃螃蟹”的,您认为评估工作还存在哪些问题和不足?

王:海域使用权价值评估工作适应了市场经济条件下国有稀缺性资源开发管理的大形势,我省在全国率先迈出这一步得到了国家海洋局的充分肯定。但海域使用权价值评估在海洋综合管理工作中毕竟还是新生事物,也不可避免地存在一些问题。这些问题主要表现在两个方面:一是评估工作是在国家尚未建立海域使用权价值评估资质管理制度的情况下开展的,评估单位没有专用资质,也缺乏相应的法规制度、技术标准和技术规范的支撑;二是评估工作在评估方法上只能参照房地产和国有资产的评估方法,海洋空间、海洋资源、海洋产业等特点把握不够准确。

记:请您介绍一下今后山东省海域使用权价值评估工作的总体思路。

王:你们可能注意到了,我厅近日在对前阶段的海域使用权价值评估工作进行全面总结的基础上,制定了《海域使用权价值评估管理暂行办法》。这个办法主要对我省今后海域使用权价值评估的指导思想、技术路线、机构选择、成果认定、评估程序、技术依据等进行了详细规范,是我们今后做好海域使用权价值评估工作的法规依据。归纳起来,这个办法主要的精神实质包括以下几个方面:

1.进一步确立了海域使用权价值评估制度在海域使用管理工作中的重要地位,今后对填海项目的海域使用金征管,必须通过海域使用权价值评估确定海域使用金征收标准。

2.对评估工作的技术依据进行了规范,把区域经济社会发展水平、基础设施状况、资源环境区位、产业经济集聚、海洋开发利用程度、海域开发方式等要素列为重要评估技术指标。

3.在评估机构的选择上,引入竞争机制,选择多家在中国土地估价师协会注册的评估单位参与海域使用权价值评估,并实行优胜劣汰、动态管理。

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