一、我省围填海基本情况及面临的问题和挑战

(一)基本情况

山东是海洋大省，濒临黄、渤海，海岸线北自与河北省交界的彰卫新河河口起、南至与江苏省交界的秀针河河口止，海岸线长3 300多千米，占全国的1/6。我省海岸主要包括基岩质、沙砾质和粉沙淤泥质三大类，其中基岩质、沙砾质海岸表现为险峻礁石和优质沙滩，主要分布在胶东半岛和青岛、日照等地；粉沙淤泥质海岸表现为滩涂，主要分布在黄河三角洲地区及部分海湾内。我省海域面积与陆地面积大体相当，其中－20米以内浅海面积2.9万平方千米。我省有500平方米以上的海岛326个，海岛面积147平方千米。海湾200余处，其中优良港湾70余处。港口资源条件优良，海岸2/3以上为基岩质港湾式海岸，是我国长江口以北具有深水大港预选港址最多的岸段，可建万吨级以上深水泊位的港址有51处。

自2002年《海域使用管理法》实施以来，我省不断加大海洋综合管理力度，在法制化、科学化、规范化管理上取得显著成绩。依据海洋功能区划和有关规定，我省确权发证的各类开放式用海、围海和填海造地项目9 116个，用海面积3 280平方千米。其中，依法由国务院和省政府审批的填海造地项目近300个，占用岸线约100千米，填海造地面积达50多平方千米。

2002年至今，我省填海造地带来落地项目总投资额达4 000多亿元，在国家实行严格的土地指标限制的情况下，通过填海造地提供了新生土地资源，为推动沿海地区经济文化的持续快速发展，同时也为全省经济社会发展做出了重要贡献。

(二)面临的问题和挑战

当前，我省海洋经济进入一个快速发展的时期，海洋经济发展与海洋资源利用的矛盾日益凸显，集中集约用海工作面临诸多新问题和新挑战。

一是集中集约用海意识不强。海洋是我省最大的空间优势和区位优势，也是全省海洋经济乃至整个经济社会发展的战略资源基础。但目前我省沿海各地对集中集约用海的重要性认识不够，沿海各地申请用海项目大都仅限于本地经济社会发展的需求，主要表现为“诸侯经济”催生的“诸侯港口”、“诸侯船厂”、“诸侯电厂”遍地开花，重复建设、海岸线资源浪费比较严重，有的重点港口市已出现无岸线可用和无地招商的局面。

二是布局缺乏整体规划。近年来，随着沿海地区城市化、工业化进程的进一步加快，在国家严格的土地保护政策下，向海洋要建设用地的趋势急剧上升，一些地区项目布局缺乏整体规划，产业同构、重复建设、分散粗放等现象突出，导致宝贵的海岸线资源逐年减少，海湾缩小，湿地面积急速下降。

三是海洋生态环境不容乐观。随着沿海承接产业转移力度的加大，近岸海洋生态环境堪忧，我省滨海地区海水入侵面积大，盐渍化程度高，生物多样性指数下降，湿地面积萎缩，溢油风险增强，赤潮发生概率加大，近岸海域生态系统常年处于亚健康或不健康状态。

四是渔民“失海”问题突出。近年来，沿海地区随着工业化、城市化建设速度加快，大量占用海水养殖区域，造成渔民“失海失滩”，用海矛盾上升。

二、国内外集中集约用海的主要情况

(一)国外情况

日本很早就开始进行围填海活动，其围填海主要遵循以需求为主导、以市场规律为调节手段，注重对围填海区域的整体规划和优化平面设计，提高岸线资源利用率。日本在长期、快速开展围填海活动以来，仍然保持着有序的围填海布局和较大的发展空间。荷兰是低地国家，面积41 160平方千米，全国约有1/4的土地低于海平面。目前荷兰已经填海造地达5 200平方千米，相当于陆地面积的约1/7。荷兰填海造地注重因地制宜和全面综合规划，并形成了法案，始终坚持按规划逐步进行整治、围垦和开发。迪拜填海造岛耗资140亿美元，将在未来5年内在离迪拜海岸5千米的海中填海建造200个人工岛屿，人工岛的长和宽各5.5千米，完全用沙子和岩石搭建而成，岛屿绵延12千米，伸入阿拉伯湾5.5千米。此填海造岛项目总面积达5.57平方千米，其中海滨面积达0.93平方千米。

国外在掀起围填海高潮之后，很多国家进入反思期，因为填海带来生态环境发生变化。韩国、日本等在反思之后，做出了严禁大规模围填海的举措。荷兰等传统填海造地国家也因不合理的填海造地方式，出现了海岸侵蚀、土地盐化、物种减少等问题，新填海造地采取严格的管理措施，改进填海方式，坚持透空式填海。有的国家把已填起来的海域部分恢复成湿地和滩涂，以挽救急剧减少的动植物，恢复生态和谐，探索与海共存的新路。

(二)我国围填海造地状况

1.全国围填海造地的总体情况

至2007年底为止，全国沿海省、直辖市、自治区围填海造地面积为2 374.98平方千米，其中，2002年之前造地面积1 755.47平方千米，2002年之后造地面积是619.51平方千米。2002年之后6年间，平均每年造地103.25平方千米，增幅是前52年间平均数的3倍。

北海区：北方三省一市围填海造地面积占全国的13.7%，其中，2002年之前造地占全国的8%,2002年后造地占全国的30%以上。

2.沿海省围填海造地新动态

这次我们重点学习考察了天津滨海新区和河北曹妃甸。天津滨海新区位于环渤海地区的中心，包括塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区的部分区域，规划面积2 270平方千米，其中2008年3月国务院批准填海造地规划200平方千米，涉及八个产业功能区。到目前，按项目申报并得到国务院批复同意填海面积50平方千米，实际填海面积已远远超过50平方千米。天津岸线虽少，但规划填海面积到2020年在500平方千米以上。

河北曹妃甸凭借其优越的深水岸线资源优势，依托矿石码头和首钢搬迁，大力建设精品钢材生产基地，发展大型船舶、港口机械、发电设备、石油钻井机械、工程机械、矿山机械等大型重型装备制造业。曹妃甸工业区规划用海面积340平方千米，其中填海造地面积240平方千米，2008年9月国家海洋局对《河北省曹妃甸工业区区域用海规划》批复规划填海面积是129.67平方千米，实际填海面积已达80多平方千米。按照河北的填海造地规划，到2020年将达600平方千米以上。

江苏省2005～2010年共规划了18个围海造地区，区划期限内围海造地400平方千米。浙江省滩涂围垦总体规划7市32县区造地面积为1 747平方千米。福建省2005年至2020年规划13个港湾158个项目，围填海572平方千米。上海市2010～2020年，规划填海造地767平方千米。广东、广西新一轮造地规划还没有出台，估计会有大动作。

3.我国沿海地区围填海造地发展趋势

从新一轮的国内沿海围填海造地浪潮看，具有以下三个显著特点：①围填海造地的规模和面积大幅度增加，增长速度明显加快；②围填海造地的行业及领域趋于多元化，开发利用的方式趋于区块化；③围填海造地的大项目、大工程不断增加，项目和工程的投资巨大。

纵观国内外围填海发展态势，他们的共同特点是：思想解放、观念超前、先行先试、气势恢宏、起点高、布局气魄大。相比较而言，我省围填海管理目前更多地注重对单个围填海项目的审查，集中集约用海尚处在研究阶段。

最近，我在中国海洋发展研究中心学术年会了解到，面对全国新一轮填海热，学术界纷纷上书国家，要求国家采取更为严格的管海政策，制止大规模填海；中国海洋大学承担的围填海重大课题，其主调是反对大范围的填海活动，甚至要求国家修改现行填海规定，把现行的填海造地国家、省两级审批制度改为全部由国家审批。

三、我省集中集约用海战略定位、遵循原则和区域布局研究

(一)战略定位

从山东的实际出发，与省“一体两翼，发展海洋经济战略”相衔接，全省集中集约用海要以港口群为依托，形成面向日韩、面向东北亚、面向黄河流域、面向黄渤海的“两翼一线”用海战略格局。两翼之一的南翼是指鲁南经济带，以日照港为龙头，以发展沿桥(桥头堡)、沿带(鲁南经济带)、沿区(日照滨海改革试验区)为框架，在海州湾建设大港口、大钢铁、大造船、大石化集中集约用海新区。黄河三角洲是两翼中的北翼，围绕黄河三角洲高效生态经济区建设，充分发挥高涂用海优势，重点建设滨州、东营、潍坊三个滨海新区和莱州海上重化工区。一线是指半岛东端以青岛、烟台、威海三大港群为依托，集中集约用海，建设面向日韩、面向东北亚的半岛制造业基地、海上自由贸易区等。

(二)遵循原则

一是坚持陆海统筹，规模发展。集中集约用海要以海岸带为依托，与陆地产业布局、城区功能规划、内地发展需求相结合。在选址上要选择能够承载大项目、形成大物流、培植大产业的区域。要选取具有相当规模的集中集约用海区域，形成产业集群或城市新区。

二是坚持政府主导，规划先行。从省外调研的情况来看，无论是天津滨海新区还是河北的曹妃甸，都是以政府为主导，对海洋进行集中集约规划开发，政策措施力度大、部门之间协调效果好，对集中集约用海起到重要的推动作用。天津滨海新区和河北曹妃甸十分注重坚持科学规划，天津围绕新区发展定位，编制完成了滨海新区“十一五”规划纲要、城市总体规划和土地利用总体规划，曹妃甸也有自己一套完善的发展规划，有力推动了集中集约填海工作的开展。要科学论证用海方案，优化用海平面设计，用最少的岸线资源，实现最大的经济效果。

三是坚持港口带动，产业集聚。集中集约用海区划的选择应当顺应自然规律和市场规律，打破行政区域限制和“诸侯经济”格局，统筹规划，集中集约发展，形成具有山东特色的优势产业集群，培育和增强核心竞争力。

四是坚持环保优先，循环发展。海洋生态环境直接关系到海洋经济的可持续发展。集中集约填海在选址上要做到对海洋环境影响小，尽量选用开敞式海湾，避开海洋自然保护区等生态敏感区。在填海形式上，推行透水平面设计，提倡建设人工岛和区块组团式填海，改善水循环，促进生态文明建设。

(三)区域布局

我省海岸线较长，且海岸类型比较齐全，集中集约用海潜力较大，集中集约用海存在多选性。从我省实际出发，按照科学发展观要求，我省集中集约用海初步设想按“两翼一线”布局，设三个重点用海区域。一是南翼围绕沿桥、沿带、沿区，海上重点建设海州湾北部用海产业集聚区；二是北翼黄河三角洲地区，按照省委、省政府《关于支持黄河三角洲高效生态经济区又好又快发展的意见》提出的，在东营、滨州、潍坊、莱州界定1～2个有一定规模的区域作为优先开发区域的意见，建设莱州湾东南海上化工新区(莱州)、莱州湾西南岸滨海新城(潍坊)、莱州湾西海岸海上新城(东营)、渤海湾南岸滨海新区(滨州)；三是一线，指半岛东端海岸线，在丁字湾建设海上新城(青岛即墨、烟台莱阳、海阳)、五垒岛湾建设海上新城(威海文登)、四十里湾建设海上新城(烟台莱山)、龙口湾建设海上制造业基地。

四、集中集约用海的利弊因素分析

(一)有利因素

一是集中集约用海是贯彻落实科学发展观的要求。科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续、统筹兼顾、讲科学、实践科学的发展观。海域、海岸带、海岸线和土地一样，是不可再生资源，只有坚持科学开发，才能实现可持续利用。只有因地制宜，坚持海陆统筹，才能做到科学发展、和谐发展、率先发展，集中集约用海就是科学发展观在海洋工作中的生动体现。

二是我省海洋区位、海洋资源优势得天独厚，为集中集约用海提供了广阔的空间。山东是海洋大省，东临渤海、黄海，与日本、韩国隔海相望，北临以京津冀为中心的环渤海经济圈，南连以上海为中心的长三角经济区圈，在东部沿海经济发达区域的南北经济链条中，具有重要地位和作用。沿海海洋资源类型繁多、储量丰富，居全国前列。

三是港口资源丰富，东北亚航运中心建设初具规模，为集中集约用海提供了重要基础设施保障。山东海岸2/3以上为山地基岩港湾式海岸，水深坡陡，是我国长江口以北具有深水大港预选港址最多的岸段，可建万吨级以上深水泊位的港址有51处。2007年全省港口达到24个，万吨级以上泊位146个，总吞吐能力达到3.28亿吨，全年沿海港口年货物吞吐量5.8亿吨，与150多个国家和地区建立了通航贸易关系。

四是中央拉动内需政策、东部沿海地区率先实现现代化要求，为集中集约填海奠定了政策基础。根据中央统一部署，国务院计划投资4万亿元拉动内需，这将使我省海洋经济迎来新一轮的发展高潮，集中集约用海可以有效解决“诸侯经济”，促进海洋资源大整合。抓住国家拉动内需和东部率先实现工业现代化的契机，推进集中集约用海，将有力地促进我省海洋经济实现新跨越，促进全省经济、社会、政治、文化又好又快的发展。

(二)制约因素

目前来看，集中集约用海尽管在国内，尤其是科学界、学术界争论比较大，但在我省政府机构、海洋管理部门已达成较为广泛的共识。从山东的现状看，不仅必要，而且可行。但是目前，我省要推进集中集约用海，面临一系列困难和制约因素。

一是功能区划的制约。按照现有我省海洋功能区划，沿海很难找到能够大范围集中集约填海的单一功能区划海域。功能区划的调整既是当务之急，调整又必然要受到方方面面的制约。

二是指标管理的制约。国家要求加快制定主要海洋产业项目用海控制指标，严格控制单个项目用海规模，节约集约使用稀缺的近岸海域资源，促进海洋开发秩序全面好转。据了解，国家海洋局将于2009年下达围填海指标，国家发改委拟于2010年对围填海进行指标管理。这将对我省集中集约用海造成一定的负面影响。

三是体制机制的制约。我省推进集中集约用海的思想还不够解放，各自为政的思想观念根深蒂固，大局意识、整体意识和战略意识还不够强，在推动集中集约填海上将受到行政区划体制和机制上的限制。

四是审批制度的制约。省级审批权限在50公顷以内，满足不了集中集约填海的需要。50公顷以上填海批准权在国家，集中集约大面积填海由国家审批，把关部门闸门多、审查严，周期长。

五是运作速度的制约。随着国家拉动内需重大战略的出台，我省迫切需要尽快出台配套方案，抓住这一重大战略机遇。而集中集约用海方案的出台需要协调的横向部门多、上下层次多，单靠海洋行政主管部门的职能来协调运作困难重重，必须由政府牵头、发改委等强力部门参与。集中集约填海上升国家战略的层面，才能争取更多优惠政策，但这个争取运作时间会更长，影响近期发展。如天津滨海新区自1994年就提出，国务院2006年正式发文确认为综合配套改革试验区，历时13年时间。

五、推进我省集中集约用海的重大政策选择与保障措施

推进集中集约用海是一个全新的理念，是一项全新的工作，是一项复杂的系统工程，需要统筹规划、科学论证，需要重大政策支持，需要做好各项保障工作。当前，建议重点抓好几件事：

(一)政策支持，高端运作。将我省集中集约用海纳入国家战略层面，会为山东经济发展注入强大动力和活力，会享受很多优惠政策。建议分两步走。一是省将“两翼一线”集中集约填海布局战略作为我省发展海洋经济综合配套改革试验区，列为省内战略重点项目，先行先试，加大扶持支持力度，创新体制机制，突破行政区域的限制，争取在重点领域和关键环节取得实质性突破。二是在发展到一定阶段后，积极争取上升到国家战略。我省集中集约用海面积规划建议到2020年为700平方千米，其中填海约350平方千米，高涂用海350平方千米。

(二)海陆统筹，规划先行。大力推进集中集约填海，首先要制定区域用海规划，修编《山东省海洋功能区划》，加快编制《山东省近岸海域保护与使用规划》，科学划分海洋主体功能区，合理界定禁止开发区、限制开发区、优先开发区和重点开发区，实现集约用海、节约用海、科学用海，规划一批海洋大项目建设，构建我省海洋特色产业体系。对近岸海域保护和使用实行统筹谋划，逐步推进区域建设用海，创新海洋经济科学发展新局面。

(三)市场主导，企业运作。集中集约用海需要与基础配套设施同步，投资大、见效慢、周期长，必须坚持市场主导，企业运作。我省可借鉴天津滨海新区、河北曹妃甸填海造地市场运作经验，成立造地公司，隶属新区管理委员会或政府，公司承包，造出土地归政府所有，用海企业通过招标拍卖取得土地使用权。

(四)鼓励集中，限制分散。国家在大面积填海海域使用金征缴上没有出台优惠政策，建议借鉴天津的经验，对集中集约填海造地，实行特殊的海域使用金征收、使用、管理政策，除上缴国家财政的30%以外，可以考虑制定省内地方留成70%部分，大部分返还给填海造地企业，调动企业集中填海积极性。按照“鼓励集中、限制分散”的原则，对日常项目用海的管理，在坚持“六个不批”、“六个限批”的基础上，从严控制，通过出台单位岸线投资密度、岸线使用标准规范、生态环境补偿办法等措施，提高建设用海门槛。

(五)简政放权，鼓励高涂用海。高涂是指海岸线以下、零米等深线以上高于海平面的特殊海域。据调查，我省黄河三角洲地区有淤涨型高涂400多万亩，胶东半岛也有少量淤涨型高涂。鉴于国家对高涂没有政策规定，我省可制定特殊政策，高涂用海不作为填海审批，定性开放式用海，简化程序，加大市县的审批权限，保证建设需要。