推进集中集约用海 提升科学管海水平

来源:王诗成   发布时间:2015-05-21 01:43:12 

一、我省围填海基本情况及面临的问题和挑战

()基本情况

山东是海洋大省,濒临黄、渤海,海岸线北自与河北省交界的彰卫新河河口起、南至与江苏省交界的秀针河河口止,海岸线长3 300多千米,占全国的1/6。我省海岸主要包括基岩质、沙砾质和粉沙淤泥质三大类,其中基岩质、沙砾质海岸表现为险峻礁石和优质沙滩,主要分布在胶东半岛和青岛、日照等地;粉沙淤泥质海岸表现为滩涂,主要分布在黄河三角洲地区及部分海湾内。我省海域面积与陆地面积大体相当,其中-20以内浅海面积2.9万平方千米。我省有500平方米以上的海岛326个,海岛面积147平方千米。海湾200余处,其中优良港湾70余处。港口资源条件优良,海岸2/3以上为基岩质港湾式海岸,是我国长江口以北具有深水大港预选港址最多的岸段,可建万吨级以上深水泊位的港址有51处。

2002年《海域使用管理法》实施以来,我省不断加大海洋综合管理力度,在法制化、科学化、规范化管理上取得显著成绩。依据海洋功能区划和有关规定,我省确权发证的各类开放式用海、围海和填海造地项目9 116个,用海面积3 280平方千米。其中,依法由国务院和省政府审批的填海造地项目近300个,占用岸线约100千米,填海造地面积达50多平方千米。

2002年至今,我省填海造地带来落地项目总投资额达4 000多亿元,在国家实行严格的土地指标限制的情况下,通过填海造地提供了新生土地资源,为推动沿海地区经济文化的持续快速发展,同时也为全省经济社会发展做出了重要贡献。

()面临的问题和挑战

当前,我省海洋经济进入一个快速发展的时期,海洋经济发展与海洋资源利用的矛盾日益凸显,集中集约用海工作面临诸多新问题和新挑战。

一是集中集约用海意识不强。海洋是我省最大的空间优势和区位优势,也是全省海洋经济乃至整个经济社会发展的战略资源基础。但目前我省沿海各地对集中集约用海的重要性认识不够,沿海各地申请用海项目大都仅限于本地经济社会发展的需求,主要表现为“诸侯经济”催生的“诸侯港口”、“诸侯船厂”、“诸侯电厂”遍地开花,重复建设、海岸线资源浪费比较严重,有的重点港口市已出现无岸线可用和无地招商的局面。

二是布局缺乏整体规划。近年来,随着沿海地区城市化、工业化进程的进一步加快,在国家严格的土地保护政策下,向海洋要建设用地的趋势急剧上升,一些地区项目布局缺乏整体规划,产业同构、重复建设、分散粗放等现象突出,导致宝贵的海岸线资源逐年减少,海湾缩小,湿地面积急速下降。

三是海洋生态环境不容乐观。随着沿海承接产业转移力度的加大,近岸海洋生态环境堪忧,我省滨海地区海水入侵面积大,盐渍化程度高,生物多样性指数下降,湿地面积萎缩,溢油风险增强,赤潮发生概率加大,近岸海域生态系统常年处于亚健康或不健康状态。

四是渔民“失海”问题突出。近年来,沿海地区随着工业化、城市化建设速度加快,大量占用海水养殖区域,造成渔民“失海失滩”,用海矛盾上升。

二、国内外集中集约用海的主要情况

()国外情况

日本很早就开始进行围填海活动,其围填海主要遵循以需求为主导、以市场规律为调节手段,注重对围填海区域的整体规划和优化平面设计,提高岸线资源利用率。日本在长期、快速开展围填海活动以来,仍然保持着有序的围填海布局和较大的发展空间。荷兰是低地国家,面积41 160平方千米,全国约有1/4的土地低于海平面。目前荷兰已经填海造地达5 200平方千米,相当于陆地面积的约1/7。荷兰填海造地注重因地制宜和全面综合规划,并形成了法案,始终坚持按规划逐步进行整治、围垦和开发。迪拜填海造岛耗资140亿美元,将在未来5年内在离迪拜海岸5千米的海中填海建造200个人工岛屿,人工岛的长和宽各5.5千米,完全用沙子和岩石搭建而成,岛屿绵延12千米,伸入阿拉伯湾5.5千米。此填海造岛项目总面积达5.57平方千米,其中海滨面积达0.93平方千米。

国外在掀起围填海高潮之后,很多国家进入反思期,因为填海带来生态环境发生变化。韩国、日本等在反思之后,做出了严禁大规模围填海的举措。荷兰等传统填海造地国家也因不合理的填海造地方式,出现了海岸侵蚀、土地盐化、物种减少等问题,新填海造地采取严格的管理措施,改进填海方式,坚持透空式填海。有的国家把已填起来的海域部分恢复成湿地和滩涂,以挽救急剧减少的动植物,恢复生态和谐,探索与海共存的新路。

()我国围填海造地状况

1.全国围填海造地的总体情况

2007年底为止,全国沿海省、直辖市、自治区围填海造地面积为2 374.98平方千米,其中,2002年之前造地面积1 755.47平方千米,2002年之后造地面积是619.51平方千米。2002年之后6年间,平均每年造地103.25平方千米,增幅是前52年间平均数的3倍。

北海区:北方三省一市围填海造地面积占全国的13.7%,其中,2002年之前造地占全国的8%,2002年后造地占全国的30%以上。

2.沿海省围填海造地新动态

这次我们重点学习考察了天津滨海新区和河北曹妃甸。天津滨海新区位于环渤海地区的中心,包括塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区的部分区域,规划面积2 270平方千米,其中20083月国务院批准填海造地规划200平方千米,涉及八个产业功能区。到目前,按项目申报并得到国务院批复同意填海面积50平方千米,实际填海面积已远远超过50平方千米。天津岸线虽少,但规划填海面积到2020年在500平方千米以上。

河北曹妃甸凭借其优越的深水岸线资源优势,依托矿石码头和首钢搬迁,大力建设精品钢材生产基地,发展大型船舶、港口机械、发电设备、石油钻井机械、工程机械、矿山机械等大型重型装备制造业。曹妃甸工业区规划用海面积340平方千米,其中填海造地面积240平方千米,20089月国家海洋局对《河北省曹妃甸工业区区域用海规划》批复规划填海面积是129.67平方千米,实际填海面积已达80多平方千米。按照河北的填海造地规划,到2020年将达600平方千米以上。

江苏省20052010年共规划了18个围海造地区,区划期限内围海造地400平方千米。浙江省滩涂围垦总体规划732县区造地面积为1 747平方千米。福建省2005年至2020年规划13个港湾158个项目,围填海572平方千米。上海市20102020年,规划填海造地767平方千米。广东、广西新一轮造地规划还没有出台,估计会有大动作。

3.我国沿海地区围填海造地发展趋势

从新一轮的国内沿海围填海造地浪潮看,具有以下三个显著特点:围填海造地的规模和面积大幅度增加,增长速度明显加快;围填海造地的行业及领域趋于多元化,开发利用的方式趋于区块化;围填海造地的大项目、大工程不断增加,项目和工程的投资巨大。

纵观国内外围填海发展态势,他们的共同特点是:思想解放、观念超前、先行先试、气势恢宏、起点高、布局气魄大。相比较而言,我省围填海管理目前更多地注重对单个围填海项目的审查,集中集约用海尚处在研究阶段。

最近,我在中国海洋发展研究中心学术年会了解到,面对全国新一轮填海热,学术界纷纷上书国家,要求国家采取更为严格的管海政策,制止大规模填海;中国海洋大学承担的围填海重大课题,其主调是反对大范围的填海活动,甚至要求国家修改现行填海规定,把现行的填海造地国家、省两级审批制度改为全部由国家审批。

三、我省集中集约用海战略定位、遵循原则和区域布局研究

()战略定位

从山东的实际出发,与省“一体两翼,发展海洋经济战略”相衔接,全省集中集约用海要以港口群为依托,形成面向日韩、面向东北亚、面向黄河流域、面向黄渤海的“两翼一线”用海战略格局。两翼之一的南翼是指鲁南经济带,以日照港为龙头,以发展沿桥(桥头堡)、沿带(鲁南经济带)、沿区(日照滨海改革试验区)为框架,在海州湾建设大港口、大钢铁、大造船、大石化集中集约用海新区。黄河三角洲是两翼中的北翼,围绕黄河三角洲高效生态经济区建设,充分发挥高涂用海优势,重点建设滨州、东营、潍坊三个滨海新区和莱州海上重化工区。一线是指半岛东端以青岛、烟台、威海三大港群为依托,集中集约用海,建设面向日韩、面向东北亚的半岛制造业基地、海上自由贸易区等。

()遵循原则

一是坚持陆海统筹,规模发展。集中集约用海要以海岸带为依托,与陆地产业布局、城区功能规划、内地发展需求相结合。在选址上要选择能够承载大项目、形成大物流、培植大产业的区域。要选取具有相当规模的集中集约用海区域,形成产业集群或城市新区。

二是坚持政府主导,规划先行。从省外调研的情况来看,无论是天津滨海新区还是河北的曹妃甸,都是以政府为主导,对海洋进行集中集约规划开发,政策措施力度大、部门之间协调效果好,对集中集约用海起到重要的推动作用。天津滨海新区和河北曹妃甸十分注重坚持科学规划,天津围绕新区发展定位,编制完成了滨海新区“十一五”规划纲要、城市总体规划和土地利用总体规划,曹妃甸也有自己一套完善的发展规划,有力推动了集中集约填海工作的开展。要科学论证用海方案,优化用海平面设计,用最少的岸线资源,实现最大的经济效果。

三是坚持港口带动,产业集聚。集中集约用海区划的选择应当顺应自然规律和市场规律,打破行政区域限制和“诸侯经济”格局,统筹规划,集中集约发展,形成具有山东特色的优势产业集群,培育和增强核心竞争力。

四是坚持环保优先,循环发展。海洋生态环境直接关系到海洋经济的可持续发展。集中集约填海在选址上要做到对海洋环境影响小,尽量选用开敞式海湾,避开海洋自然保护区等生态敏感区。在填海形式上,推行透水平面设计,提倡建设人工岛和区块组团式填海,改善水循环,促进生态文明建设。

()区域布局

我省海岸线较长,且海岸类型比较齐全,集中集约用海潜力较大,集中集约用海存在多选性。从我省实际出发,按照科学发展观要求,我省集中集约用海初步设想按“两翼一线”布局,设三个重点用海区域。一是南翼围绕沿桥、沿带、沿区,海上重点建设海州湾北部用海产业集聚区;二是北翼黄河三角洲地区,按照省委、省政府《关于支持黄河三角洲高效生态经济区又好又快发展的意见》提出的,在东营、滨州、潍坊、莱州界定12个有一定规模的区域作为优先开发区域的意见,建设莱州湾东南海上化工新区(莱州)、莱州湾西南岸滨海新城(潍坊)、莱州湾西海岸海上新城(东营)、渤海湾南岸滨海新区(滨州);三是一线,指半岛东端海岸线,在丁字湾建设海上新城(青岛即墨、烟台莱阳、海阳)、五垒岛湾建设海上新城(威海文登)、四十里湾建设海上新城(烟台莱山)、龙口湾建设海上制造业基地。

四、集中集约用海的利弊因素分析

()有利因素

一是集中集约用海是贯彻落实科学发展观的要求。科学发展观是坚持以人为本,全面、协调、可持续、统筹兼顾、讲科学、实践科学的发展观。海域、海岸带、海岸线和土地一样,是不可再生资源,只有坚持科学开发,才能实现可持续利用。只有因地制宜,坚持海陆统筹,才能做到科学发展、和谐发展、率先发展,集中集约用海就是科学发展观在海洋工作中的生动体现。

二是我省海洋区位、海洋资源优势得天独厚,为集中集约用海提供了广阔的空间。山东是海洋大省,东临渤海、黄海,与日本、韩国隔海相望,北临以京津冀为中心的环渤海经济圈,南连以上海为中心的长三角经济区圈,在东部沿海经济发达区域的南北经济链条中,具有重要地位和作用。沿海海洋资源类型繁多、储量丰富,居全国前列。

三是港口资源丰富,东北亚航运中心建设初具规模,为集中集约用海提供了重要基础设施保障。山东海岸2/3以上为山地基岩港湾式海岸,水深坡陡,是我国长江口以北具有深水大港预选港址最多的岸段,可建万吨级以上深水泊位的港址有51处。2007年全省港口达到24个,万吨级以上泊位146个,总吞吐能力达到3.28亿吨,全年沿海港口年货物吞吐量5.8亿吨,与150多个国家和地区建立了通航贸易关系。

四是中央拉动内需政策、东部沿海地区率先实现现代化要求,为集中集约填海奠定了政策基础。根据中央统一部署,国务院计划投资4万亿元拉动内需,这将使我省海洋经济迎来新一轮的发展高潮,集中集约用海可以有效解决“诸侯经济”,促进海洋资源大整合。抓住国家拉动内需和东部率先实现工业现代化的契机,推进集中集约用海,将有力地促进我省海洋经济实现新跨越,促进全省经济、社会、政治、文化又好又快的发展。

()制约因素

目前来看,集中集约用海尽管在国内,尤其是科学界、学术界争论比较大,但在我省政府机构、海洋管理部门已达成较为广泛的共识。从山东的现状看,不仅必要,而且可行。但是目前,我省要推进集中集约用海,面临一系列困难和制约因素。

一是功能区划的制约。按照现有我省海洋功能区划,沿海很难找到能够大范围集中集约填海的单一功能区划海域。功能区划的调整既是当务之急,调整又必然要受到方方面面的制约。

二是指标管理的制约。国家要求加快制定主要海洋产业项目用海控制指标,严格控制单个项目用海规模,节约集约使用稀缺的近岸海域资源,促进海洋开发秩序全面好转。据了解,国家海洋局将于2009年下达围填海指标,国家发改委拟于2010年对围填海进行指标管理。这将对我省集中集约用海造成一定的负面影响。

三是体制机制的制约。我省推进集中集约用海的思想还不够解放,各自为政的思想观念根深蒂固,大局意识、整体意识和战略意识还不够强,在推动集中集约填海上将受到行政区划体制和机制上的限制。

四是审批制度的制约。省级审批权限在50公顷以内,满足不了集中集约填海的需要。50公顷以上填海批准权在国家,集中集约大面积填海由国家审批,把关部门闸门多、审查严,周期长。

五是运作速度的制约。随着国家拉动内需重大战略的出台,我省迫切需要尽快出台配套方案,抓住这一重大战略机遇。而集中集约用海方案的出台需要协调的横向部门多、上下层次多,单靠海洋行政主管部门的职能来协调运作困难重重,必须由政府牵头、发改委等强力部门参与。集中集约填海上升国家战略的层面,才能争取更多优惠政策,但这个争取运作时间会更长,影响近期发展。如天津滨海新区自1994年就提出,国务院2006年正式发文确认为综合配套改革试验区,历时13年时间。

五、推进我省集中集约用海的重大政策选择与保障措施

推进集中集约用海是一个全新的理念,是一项全新的工作,是一项复杂的系统工程,需要统筹规划、科学论证,需要重大政策支持,需要做好各项保障工作。当前,建议重点抓好几件事:

()政策支持,高端运作。将我省集中集约用海纳入国家战略层面,会为山东经济发展注入强大动力和活力,会享受很多优惠政策。建议分两步走。一是省将“两翼一线”集中集约填海布局战略作为我省发展海洋经济综合配套改革试验区,列为省内战略重点项目,先行先试,加大扶持支持力度,创新体制机制,突破行政区域的限制,争取在重点领域和关键环节取得实质性突破。二是在发展到一定阶段后,积极争取上升到国家战略。我省集中集约用海面积规划建议到2020年为700平方千米,其中填海约350平方千米,高涂用海350平方千米。

()海陆统筹,规划先行。大力推进集中集约填海,首先要制定区域用海规划,修编《山东省海洋功能区划》,加快编制《山东省近岸海域保护与使用规划》,科学划分海洋主体功能区,合理界定禁止开发区、限制开发区、优先开发区和重点开发区,实现集约用海、节约用海、科学用海,规划一批海洋大项目建设,构建我省海洋特色产业体系。对近岸海域保护和使用实行统筹谋划,逐步推进区域建设用海,创新海洋经济科学发展新局面。

()市场主导,企业运作。集中集约用海需要与基础配套设施同步,投资大、见效慢、周期长,必须坚持市场主导,企业运作。我省可借鉴天津滨海新区、河北曹妃甸填海造地市场运作经验,成立造地公司,隶属新区管理委员会或政府,公司承包,造出土地归政府所有,用海企业通过招标拍卖取得土地使用权。

()鼓励集中,限制分散。国家在大面积填海海域使用金征缴上没有出台优惠政策,建议借鉴天津的经验,对集中集约填海造地,实行特殊的海域使用金征收、使用、管理政策,除上缴国家财政的30%以外,可以考虑制定省内地方留成70%部分,大部分返还给填海造地企业,调动企业集中填海积极性。按照“鼓励集中、限制分散”的原则,对日常项目用海的管理,在坚持“六个不批”、“六个限批”的基础上,从严控制,通过出台单位岸线投资密度、岸线使用标准规范、生态环境补偿办法等措施,提高建设用海门槛。

()简政放权,鼓励高涂用海。高涂是指海岸线以下、零米等深线以上高于海平面的特殊海域。据调查,我省黄河三角洲地区有淤涨型高涂400多万亩,胶东半岛也有少量淤涨型高涂。鉴于国家对高涂没有政策规定,我省可制定特殊政策,高涂用海不作为填海审批,定性开放式用海,简化程序,加大市县的审批权限,保证建设需要。

六、几点建议

1.省成立集中集约用海领导机构。鉴于山东集中集约用海是一个事关全局的重大政策,拟成立省政府集中集约用海领导小组,由省领导牵头,发改委、海洋与渔业厅等有关部门参与筹划运作。

2.建议在适当时间,省领导出面,带领有关部门进京专题汇报,取得国家的重视、支持。

3.建议省加大集中集约用海省外调研力度,为该项政策的制定当好参谋。

2008121


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