一、关于进一步强化海洋功能区划制度权威性的思考
海洋功能区划是《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》确立的海洋管理基本制度之一。近年来，各级海洋功能区划的批准实施，为海域使用审批和海洋产业结构调整提供了科学的依据，有力地保障了海洋经济的持续、健康发展。各级海洋部门在审批海域使用中，都把项目用海是否符合海洋功能区划作为首要条件，对不符合海洋功能区划的用海项目坚决“一票否决”。有些沿海市还依据海洋功能区划，制定并实施了海域使用调整计划，将市区毗邻海域确定为旅游主导功能区内的养殖项目进行了调整、搬迁。我省各级海洋行政主管部门也依据省海洋功能区划，否决或搁置了数十宗海洋工程建设项目用海。
随着海域使用管理工作的不断拓展和深入，海洋功能区划的重要性与日俱增，同时也暴露了一些问题(比如，某些地方因为要上一个项目就申请增设一个海洋功能区)，促使我们不得不对海洋功能区划进行更深层次的思考：海洋功能区划的目的是什么？如何进一步体现其科学性、合理性、稳定性和权威性？
我们认为，从宏观上讲，区划要达到的目的可概括为五点。第一点是宏观指导海洋开发活动，建立良好的开发秩序，充分利用海洋资源和空间，发挥其综合效益，形成合理的产业结构和生产力布局。第二点是协调各海洋行业、沿海各地之间在海洋开发利用活动中的关系，为加强和实施海洋综合管理提供科学依据。第三点是为制定海洋发展战略、政策和规划创造条件。第四点是为保护海洋环境、确定海域水质类型、维护良好的海洋生态环境提供依据。第五点是为维护国家海洋权益服务。从微观来讲，区划是为了解决海洋保护、管理与开发中存在的诸多问题和矛盾，进一步促进在科学发展观指导下，又好又快地发展海洋经济，促进海域和岸线的可持续利用。
从山东近几年的实践来看，有以下几个方面的问题和矛盾需要进一步研究探讨：
一是如何处理好开发与保护的矛盾。区划主要是确定海域功能，应该界定哪些区域需要保护起来，哪些区域可以开发。要选划好海洋保护区。
二是如何处理好利用与储备的矛盾。区划应该界定哪些区域要留待以后开发利用，哪些区域在区划期限内就可以开发利用。要选划好保留区。
三是如何处理好灾害、污染与损害的问题。区划应找出哪些区域存在灾害、污染、已建工程项目对资源和环境的损害等问题，提出减防、治理、恢复和整治措施，并落实到海洋功能区划分上，选划好海域恢复整治区。
四是如何处理好军用与民用的矛盾。要选划好军事区。
五是如何处理好各涉海产业用海需求的矛盾。要协调好各涉海产业的用海需求，规划好产业结构与布局。
二、关于进一步完善海洋功能区划的思考
从实际情况来看，作为海域管理工作的科学依据，作为重要性、强制性和权威性不断提升的纲领性文件，现有海洋功能区划侧重于宏观，比较粗糙，在深度和广度上存在一些不足，影响和制约了管理工作的进一步深入开展。
一是缺乏岸线功能的划分。岸线的保护与利用，目前已成为海域管理工作的重点。在海洋功能区划工作中，既要对海域、海岛功能进行分区，也要对岸线功能进行分段，做好岸线、海域、海岛功能的衔接与协调。
二是缺乏功能类型的划分。作为一般性规划，主体功能区规划划分了禁止开发、限制开发、重点开发和优化开发四种类型。海洋功能区划当然不是要划分主体功能区，但是我们可以借鉴这种规划思想，把岸线、海域和海岛划分为恢复整治、保护、保留(前三类从禁止开发中细分)、限制开发、重点开发、优化开发六种功能类型。
三是缺乏用海方式和平面设计方案的划分。其后果是，只要符合海洋功能区划，任意的用海方式和平面设计方案都成为可能的和合法的。
四是分类体系不完善。现有的分类体系本身存在交叉重叠的情况，而且也缺乏功能类型、使用方式、平面设计方案等指标。
五是图件体系不完善。现有的区划图件大多比较单一，就是一张区划图，内容不够丰富，不方便查看、分析与管理。
因此，编制海洋功能区划应着眼于资源、环境、灾害(全国区划另外还包括权益)等海洋管理的基本任务，从管理工作的实际需要出发，学习和借鉴成熟规划(主要有土地利用总体规划、城市规划和主体功能区规划等)的内容、体系、思想和方法，深入研究和吸取国内外先进的规划理念和技术，吸收海域管理方面最新的研究成果，鼓励社会公众积极参与，进行大胆的突破和创新。
三、编制和修编海洋功能区划应坚持理念、方法和体系创新
(一)理念创新
以人为本、科学发展、陆海统筹、可持续。
(二)方法创新
1.岸线功能划分。对岸线进行功能划分，以满足岸线保护与利用工作的需要。
2.功能类型划分。对岸线、海域和海岛，划分恢复整治、保护、保留、限制开发、重点开发、优化开发六种功能类型。
3.用海方式划分。对岸线、海域和海岛，划分填海造地、构筑物用海、围海、开放式用海、其他方式用海五种用海方式。
4.平面设计方案划分。对填海造地、非透水构筑物填海两种使用方式，划分顺岸延伸式、人工岛式、多突堤式、区块组团式四种平面设计方案。
(三)体系创新
1.分类体系设计。对于岸线功能段、海洋功能区和海岛功能区，从功能类型、用海类型、使用方式、平面设计方案类型4个方面，从不同的角度加以阐述，形成四维的、立体的分类体系。
(1)功能类型：分为恢复整治、保护、保留、限制开发、重点开发、优化开发六种功能类型。
(2)用海类型：对于限制开发、重点开发、优化开发三种开发类岸段或功能区，同时按照产业划分为海洋交通运输、海洋渔业、滨海旅游、能源开发、船舶修造、海洋矿产、海水利用、特殊利用八种用海类型一级类，下面再细分为二级类。比如，能源开发可以细分为滨海火电、滨海核电、海洋能利用、风能利用等。
(3)用海方式：分为填海造地、构筑物用海、围海、开放式用海、其他方式用海五种用海方式。
(4)平面设计方案类型：对填海造地、非透水构筑物填海两种使用方式，划分顺岸延伸式、人工岛式、多突堤式、区块组团式四种平面设计方案。
2.图件体系设计。包括以下4个组成部分：
(1)海洋功能区划总图。
(2)海洋开发保护现状图：海洋自然条件与资源分布图、岸线自然分布图、岸线开发利用现状图、海洋开发利用现状图、海岛开发利用现状图、海洋环境质量与保护现状图、社会经济发展现状图、海洋经济发展现状图等。
(3)海洋功能区划分析图：岸线功能分段图、海域恢复整治区划图、海洋保护区划图、保留区划图、海洋交通运输区划图、海洋渔业区划图、滨海旅游区划图、能源开发区划图、船舶修造区划图、海洋矿产区划图、海水利用区划图、特殊利用区划图、海岛功能分区图等。
(4)海洋功能区划分幅图：接幅表、分幅区划图。
四、关于将海域使用规划作为海洋功能区划重要配套制度的建议
近年来，国家实施了最严格的土地管理政策，沿海许多地方为了当地经济社会发展的需要，纷纷把目光转向了海洋，向海洋要资源、要土地、要发展空间的填海热潮此起彼伏，填海项目数量和填海规模持续攀升。
个别地方重开发轻保护、重利用轻储备，为了招商引资或经济发展的需要，大规模开发利用海域，有些海湾的面积急剧减小，严重改变了海洋的自然属性。所审批的项目虽然基本上是符合海洋功能区划的，但是开发利用速度确实表现出了过快、过热的势头，甚至出现了“寅吃卯粮”的现象。
为加强对围填海项目的宏观控制，国务院于2004年印发了《关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》，要求从严控制围填海和开采海沙活动。落实国务院指示精神，只靠海洋功能区划是难以实现的，因为海洋功能区划并不能解决合理控制海域资源开发利用速度和规模问题。为强化宏观管理，科学合理地控制海域开发利用活动，实现海域资源的可持续利用，必须以海洋功能区划为指导，尽快组织制定海域使用规划，严格控制用海速度和规模，对海域开发利用、保护在时间和空间上做出统筹规划，通过海域使用规划，实施总量控制。
(与徐国强合作)
