海洋财富网综合消息 《海岛保护法》的出台是全国人民关注的一件大事，牵动着许多人的心。为此，在 《海岛保护法》出台之际，记者就 《海岛保护法》出台的相关问题专访了国家海洋局党组书记、局长孙志辉。

记者：请您谈谈我国目前海岛保护的现状。

孙志辉：改革开放以来，随着经济的快速发展和自然资源的短缺，海岛资源的重要性日益显现，海岛开发利用活动逐年增多。然而，由于缺乏国家立法的规范,无序、无偿开发海岛的情况非常普遍，我国海岛保护现状令人担忧。

一、海岛生态破坏严重。海岛面积狭小，地理环境独特，生态系统十分脆弱。由于一直以来海岛开发普遍缺少规划，开发的盲目性很大。一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被，损害了海洋自然景观和海上天然屏障；一些地方随意修建连岛大坝，破坏了海洋生态系统；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源，致使资源量急剧下降，甚至濒临枯竭。

二、海岛数量急剧减少。近年来，沿海各地炸岛、采石、砍伐、挖砂等严重改变海岛地形、地貌的事件时有发生，致使海岛数量不断减少。一些工业项目往往一次就可以围填几个、十几个岛屿。

三、一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让。无居民海岛开发利用秩序混乱，不仅造成海岛生态破坏严重，也造成国有资源性资产的流失。

四、特殊海岛保护不力。海岛上设有各种等级的基线点、重力点、水准点等设施和标志，我国已经公布的77个领海基点都在海岛上；有的海岛具有典型性、代表性的生态系统，保存了一批独特的珍稀物种；还有的海岛拥有重要的历史遗迹和自然景观。对这些海岛的保护和管理事关国家和社会利益，而目前却普遍缺乏有力的保护措施，存在安全隐患，甚至个别海岛已经遭到了严重破坏。

记者： 《海岛保护法》的出台有什么背景、目的和意义？

孙志辉：海岛是我国一个十分重要和特殊的区域，它是壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依托，是保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，是捍卫国家权益、保障国防安全的战略前沿。为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进海岛区域经济社会可持续发展，我们迫切需要这么一部法律。 《海岛保护法》出台的意义，主要包括4个方面。

一是执行国家海洋发展战略的需要。海岛立法符合 《国家海洋事业发展规划纲要》等一系列国家决策部署要求，是实现国家海洋发展战略的重要保障。二是保护海岛及其周边海域生态环境的需要。由于海岛生态系统十分脆弱，极易遭受破坏，且破坏后很难恢复。 《海岛保护法》的出台，可以有效规范无居民海岛开发利用秩序，保护海岛资源生态。三是保障权利人合法利益的需要。《海岛保护法》的出台，可以有效维护国家的无居民海岛所有权、保障无居民海岛使用权人的合法利益。四是促进海岛地区经济社会发展的需要。 《海岛保护法》的出台，可以促进海岛资源的科学合理利用，推进海岛的可持续发展。

记者： 《海岛保护法》的出台会对我国的海岛管理工作产生什么样的影响和作用？

孙志辉： 《海岛保护法》的出台是我国法制建设的一件大事，它在海洋法律体系中占有重要的地位，对我国海岛管理工作具有很大的促进作用。

一是 《海岛保护法》为海岛管理提供了法律依据，并将提高海岛管理依法行政水平。法律明确规定无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权；海岛保护、利用活动应当依据海岛保护规划；开发利用无居民海岛应当向海洋主管部门提出申请并提交相关申请文件；无居民海岛实行有偿使用等。这些规定为海岛管理工作提供了法律依据。同时， 《海岛保护法》的颁布实施，将有效推进我国海岛管理依法行政的进程，促进海岛法制建设、依法管岛和执法监督等方面管理水平的提升。

二是 《海岛保护法》创建了无居民海岛集中统一管理制度。本法将海岛划分为有居民海岛和无居民海岛。根据本法的有关条款，对有居民海岛基本按照原有法律体系的规定，由各部门各负其责进行管理，而对于无居民海岛的保护和开发利用等管理工作，明确由海洋部门实行统一管理。 《海岛保护法》在无居民海岛管理体制上的创新，厘清了海岛行政管理体制，将根本改变长期以来海岛管理存在职责交叉、条块分割、权责不清的现象。

三是 《海岛保护法》进一步明确了海岛管理的内容。2008年国务院 “三定”方案规定国家海洋局承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任，并要求组织制定海岛保护与开发规划、政策并监督实施，组织实施无居民海岛的使用管理，制定实施海岛保护规划，承担无居民海岛的开发、建设、保护与管理工作，承担海岛使用论证评估，承担海岛名称及其标志设置的有关工作等。新出台的 《海岛保护法》在对上述职能作出进一步明确的同时，更是极大地丰富了海岛管理的内容。比如要求设立无居民海岛使用金征收使用、特殊用途海岛保护、无居民海岛建筑物和设施管理等制度，拟订海岛综合统计调查计划，发布海岛统计公报，建立海岛管理信息系统和海岛可再生能源开发利用、生态建设等试验基地，开展海岛物种登记等。

四是将有力推动先进管理技术手段应用。《海岛保护法》中明确要求建立海岛管理信息系统，开展海岛自然资源的调查评估，对海岛的保护与利用等状况实施监视、监测等。这一规定为先进的管理方法及技术手段在海岛管理工作中的应用提供了广阔的发展空间。

记者：为搞好海岛保护工作，全国人大常委会在 《海岛保护法》中进行了哪些特别的制度安排？

孙志辉：为了搞好海岛保护工作，全国人大常委会特别设置了以下5项制度。

一是海岛保护规划制度。这一制度是指导海岛保护与利用的基本依据。按照统一规划、保护优先、可持续利用的原则，法律专设海岛保护规划一章，建立了由国家、省域、县域海岛保护规划，直辖市、地级市、县、镇海岛保护专项规划和可利用无居民海岛保护和利用规划构成的国家海岛保护规划体系。该体系的设计，主要是考虑到与我国现行规划体系充分衔接，以保证海岛规划制度的科学性和可操作性，进而达到保护海岛资源、生态和促进海岛可持续发展的目标。

二是海岛生态保护制度。海岛生态系统十分脆弱，一旦遭到破坏，难以恢复。如何统筹协调海岛的保护与利用是海岛立法要解决的主要问题之一。因此，在海岛的开发利用过程中，加强海岛生态保护，防止其遭到破坏，是整个海岛保护工作的核心，也符合当前海洋综合管理以生态系统为基础的发展趋势。为此，本法设立海岛保护一章，对有居民海岛和无居民海岛以及特殊用途海岛的生态保护问题作了具体规定，并安排海岛保护专项资金用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动。

三是无居民海岛权属制度。长久以来，由于无居民海岛权属不清，海岛保护与开发利用面临的问题比较突出。本法第四条规定： “无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使所有权。”这是我国立法第一次对无居民海岛的所有权性质作出明确规定。本法建立的无居民海岛开发利用审查批准、无居民海岛有偿使用等制度，作为我国无居民海岛使用权管理体系的主要制度，将从根本上规范无居民海岛开发利用秩序。

四是特殊用途海岛保护制度。本法专设特殊用途海岛保护一节，对领海基点海岛、国防用途海岛和海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或者特殊保护价值的海岛，实行比普通海岛更为严格的保护制度，以保护特殊的生态系统，保障国防安全和国家政治、经济利益。

五是监督检查制度。本法针对有居民海岛和无居民海岛的具体情况作出规定， “县级以上人民政府有关部门应当依法对有居民海岛保护和开发、建设进行监督检查”， “海洋主管部门应当依法对无居民海岛保护和合理利用情况进行监督检查。海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查”。

记者： 《海岛保护法》强调实行海岛保护规划制度，它的意义是什么？

孙志辉： 《海岛保护法》第八条规定：“海岛保护规划是从事海岛保护、利用活动的依据。制定海岛保护规划应当遵循有利于海岛保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展的原则。”从法律条文中可以发现，实行海岛保护规划主要有以下几方面意义：

一是海岛保护规划是合理利用海岛资源的基础。海岛保护规划是与海岛的自然属性及保护、利用状况，国民经济、社会发展相适应的规划，因此它是合理利用海岛资源的基础和依据。一直以来由于多方面原因，我国海岛处在缺乏规划指导、盲目开发的状态，导致海岛资源生态损失与破坏，海岛资源未能实现科学利用。为了解决这些问题，防止海岛利用的短期行为继续发生，使海岛资源得到优化配置和充分利用，迫切需要实施规划管理。

二是海岛保护规划是国家实行海岛分类保护的基础。目前，我国海岛工作的思路之一是对海岛实行分类保护和管理。 《海岛保护法》明确规定： “全国海岛保护规划应当确定海岛分类保护的原则，省域海岛保护规划和直辖市海岛保护专项规划应当包括海岛分类保护的具体措施。”可见，国家实行海岛分类保护必须以海岛保护规划为依据。

三是海岛保护规划为海岛经济社会可持续发展创造了有利条件。近些年来，随着经济的快速发展和自然资源的短缺，海岛资源的重要性日益显现。特别是在 “十一五”规划中国家提出坚守18亿亩耕地红线目标的重大决策后,向海要地、向岛要地成为沿海各地解决土地短缺矛盾的重要途径，海岛开发利用特别是无居民海岛开发利用活动越来越多，开发强度也越来越大。在这种情况下，如果对海岛资源不进行统筹安排，对海岛开发不进行科学规范，势必会制约海岛经济社会的全面、协调、可持续发展。

记者：综观 《海岛保护法》全文，其重心落在了保护上，您认为今后如何处理好海岛保护与开发利用的关系？

孙志辉： 《海岛保护法》，从这部法的名称上我们就清楚地知道这是一部关于海岛保护的法律，再看它的内容，整个法律分为6章共计58条，其中一多半讲的是保护。国家为什么要立这样一部法律？这是与我国目前海岛保护的严峻形势分不开的。大家都知道，我国是海洋大国，同时也是海岛大国。近年来，沿海各地掀起了开发海岛的热潮，然而由于法律的缺失，一些海岛的生态环境严重恶化，甚至还有一些岛屿已经彻底消失。目前的形势迫切需要通过国家立法来加强海岛保护管理。

但是这并不是说今后海岛就要被单纯地严格封闭起来，不能开发利用了。那样的话不仅不符合海岛地区经济社会发展的需要，更不符合国家的战略发展需要，同时也不利于海岛的保护。为什么这样讲？发展是人类社会永恒的主题，但是保护与发展又始终是一对矛盾。如何妥善处理经济发展与海岛保护的关系，维护人民群众的长远利益，是值得我们认真思考的问题。解决这一问题的根本出路就是要积极按照 《海岛保护法》明确提出的科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的基本原则，在海岛保护与开发中寻求平衡。概括地讲，就是要坚持3个原则：一是坚持海岛开发与保护并重，不能顾此失彼；二是坚持海岛开发与保护同步进行，避免先此后彼；三是坚持既依靠行政手段，又依靠政策、法律、经济、技术等综合手段，不能重此轻彼。

记者：作为国家海洋行政主管部门， 《海岛保护法》出台后，国家海洋局将重点开展哪些工作？

孙志辉：国家海洋局作为国务院海洋行政主管部门，承担着全国海域和海岛管理的职责。2008年国务院向国家海洋局下发的 “三定”方案中明确要求国家海洋局承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任。刚刚由全国人大常委会表决通过的 《海岛保护法》，再一次以法律的形式规定了国家海洋局在海岛管理工作中的职责，并在更广泛的层面上予以丰富。

下一步，国家海洋局将按照 《海岛保护法》和国务院 “三定”方案规定的职责，全面推进海岛管理各项工作。其中重点的也是比较急迫的几项工作是：

第一，加强海岛规划管理。我们将按照法律要求，根据海岛的区位特征、资源环境状况和承载能力，科学编制全国海岛保护规划，并指导沿海各地做好地方海岛保护规划的编制工作，尽快将全国有居民海岛生态保护和无居民海岛保护与利用活动纳入规划管理。

第二，尽快完善配套制度。实施 《海岛保护法》，需要有配套的法规、规章和技术规范，也需要有配套的标准。没有完善的制度，实施《海岛保护法》就是一句空话。我们目前正在加紧制定海岛名称管理办法、无居民海岛使用金征收使用管理办法、无居民海岛开发利用审查批准办法、海岛保护专项规划编制和报批办法、省域海岛保护规划编制报批办法、无居民海岛开发利用具体方案编制办法、海岛保护规划技术规程、海岛建筑物布局控制规范等十多部配套规章、技术性规范，以满足 《海岛保护法》实施的需要。

第三，加快海岛生态保护与修复。我们将按照 《海岛保护法》的有关规定，根据海岛的类型和重要程度，制定相应的生态保护措施，通过海岛生态保护与修复，为海岛地区经济社会发展创造良好的环境。

第四，深化海岛管理机构建设。下一步我们将根据海岛管理工作的需要，进一步深化海岛管理机构建设，创新管理机制，以满足海岛保护和管理工作的需求。

第五，努力推进全民海岛保护意识的提高。我们将加大海岛保护的宣传力度，提高全社会对海岛价值的认识，增进公众对海岛和海岛文化的了解，在全社会形成关心海岛发展、保护海岛生态的良好氛围。