明确现代渔业管理目标加快推进我国现代渔业发展
海洋财富网综合消息 自2003年中央一号文件再次回归农业、重新关注“三农”问题，至今年2月1日《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的公布，中央在新世纪已连续出台了六个指导“三农”工作的中央一号文件，这标志着我们党已把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重和执政兴国的头等大事。期间，中央还相继提出了统筹城乡发展、工业反哺农业、建设社会主义新农村、走中国特色农业现代化道路等重要论断。党的十七大报告更是明确提出，要坚持把发展现代农业作为社会主义新农村建设的首要任务。要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。简而言之，建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。
渔业是我国农业农村经济的重要组成部分。渔业现代化是农业现代化的重要方面，建设现代渔业是建设现代农业的重要内容。农业部副部长牛盾2007年在全国农业工作会议渔业专业会议上指出：新时期，我国渔业要实现又好又快发展，就必须立足中国国情，坚持科学发展，切实转变渔业发展方式，着力提高渔业现代化水平，实现传统渔业向现代渔业的转变，走中国特色渔业现代化道路。
这里就引出了现代渔业的概念。什么是现代渔业呢？现代渔业是相对传统渔业而言，遵循资源节约、环境友好和可持续发展理念，以完备的法律法规体系和有效的管理为保障，以现代科学技术和设施装备为支撑，运用先进的生产方式和经营管理手段，形成农工贸、产加销一体化的产业体系，实现经济、生态和社会效益和谐共赢的渔业产业形态。
建设现代渔业，转变渔业发展方式，提升产业发展质量和水平，是实现渔业持续健康发展的需要，是确保水产品安全供给和渔民持续增收的需要，是实现渔业资源可持续利用和建设良好生态环境的需要，是建设社会主义新农村和构建和谐社会的需要。当前，我国渔业正处在从传统渔业向现代渔业过渡的转型期，而原有的传统渔业管理模式已逐渐显现出不适应现代渔业建设需要的态势，构建新的现代渔业管理模式已刻不容缓。这里主要有二层意思：其一，为了更好地促进现代渔业建设，传统渔业管理模式必须向现代渔业管理转变；其二，也只有真正实现了现代渔业管理，才能切实为现代渔业建设提供保障和支撑。可以说，现代渔业管理是促进转变渔业发展方式，提升渔业产业发展质量和水平，实现渔业资源可持续利用和建设良好生态环境、推进现代渔业建设的需要。
纵观国际上公认的几个渔业管理较好的国家，如美国、澳大利亚、挪威、日本等国，其渔业管理都具有完备的法律法规、明确的管理目标、先进的管理手段以及一支专业化、高素质的管理队伍。反观我国渔业管理，虽拥有世界上人数最多的渔业管理队伍和数量最多的渔业执法船艇，却依然属于粗放型管理模式，在体制机制、法制建设、渔业权属关系、产业规模和结构、执法监管、社会化公共服务等方面均存在亟需转变、强化和完善的方面和薄弱环节。因此，我国要实现现代渔业管理，必须先从建立适应现代渔业发展需要的渔业管理目标着手。这些目标包括：
科学的决策机制
首先，要建立多元决策主体结构，重视非政府代表在决策中的地位和作用。公共决策覆盖和惠及的是公众和社会的利益，要体现其公共效力，就必须分散决策权，扩大决策主体，构建多元决策主体结构。如美国和日本都由渔业管理委员会体系承担渔业管理政策、计划制定和渔业法规起草的职能，其性质都是非政府组织，人员构成包括渔业官员、渔业生产者代表、渔业专家以及相关利益者代表。目前我国政府有关渔业方面的决策已十分注重专家的参与，但尚不具备法定性和强制性；而渔民和渔业相关利益方的参与则相对缺乏，导致决策主体仍比较单一。单一决策主体结构易使决策权分配失衡，因此我国应加快建立多元决策主体结构，突出专家在决策过程中的主体地位，并逐步吸纳渔民代表和渔业相关利益方的参与。在这一多元决策主体结构中，专家应在决策的制定过程中起主导作用。现代渔业管理的目的之一是实现渔业资源可持续利用和建设良好生态环境，而专家提出的意见往往是从渔业资源和生态环境可持续发展的角度出发，具备充分的科学依据和技术支撑，最大程度地反映了资源、环境保护需要，应作为决策的首要基础。但专家意见有时仅反映了自然客观规律，与社会发展实际结合不够紧密。这时，渔民代表和渔业相关利益方的意见就可以反映广大渔民群众和相关利益方的诉求，使决策更符合实际，更易于为各方所接受，更具有可操作性，实施更为顺利。而政府部门则应避免决策过程中的“喧宾夺主”，只需起到牵头组织、综合平衡的作用即可。统筹协调专家、渔民代表和渔业相关利益方的意见，最终形成既有利于保护资源、环境，又考虑到渔民群众和相关利益方诉求的最佳方案，使“决策”切实可行，行之有效。
其次，要建立科学规范的决策程序。决策程序是决策的命脉，科学规范的决策程序包括公正的决策规则、一致的决策标准和民主的决策过程。在这方面应特别注重以下两点，一是对专业性、技术性较强的重大渔业管理事项，应通过建立健全专家论证、技术咨询、决策评估等制度，以保障专家能够全程参与决策并发挥积极作用。二是对与渔民群众和相关利益主体密切相关的重大渔业管理事项，应通过建立健全决策公示、听证、答辩等制度，优化政府与社会各方的利益对话机制，充分保障渔民群众和渔业相关利益主体的知情权、参与权和监督权，使渔民群众的根本利益能够在重大决策中得以实现。
再其次，要建立决策颁布前的评估机制。渔业管理特别是渔业资源管理具有高度的不确定性，因此必须依赖可靠的数据信息和谨慎的分析判断来降低这种不确定性，为渔业决策提供可靠预判。美国、挪威、日本等渔业发达国家的渔业决策都依靠强有力的基础科学机制为支撑。目前我国渔业决策的科学支撑主要依靠由中国水产科学研究院及各海区、流域水产研究所和省级水产研究所形成的科研调查体系，但在作为决策重要支撑的渔业统计数据方面，数据来源主要依靠行政逐级上报，数据的系统性、完整性和可靠性缺乏有效的保障，渔业统计数据信息对决策的支撑力明显不足。要改善渔业决策科学支撑机制，就必须改革现行渔业数据统计制度，特别是要改变渔业统计数据的来源途径，并建立统计数据的可靠性监督机制，确保渔业决策建立在对科学、客观、可信的基础数据的研判之上。
良好的法制管理环境
首先，政府应充分履行渔业法制建设职能。市场经济条件下，对各种经济社会关系真正发挥作用和进行调节的是法律体系，政府职能的价值取向应是“法治”。而法律制度正是“法治”的前提和基础。在渔业行政管理中，政府应充分履行渔业法制建设职能，建立渔业法律法规废、改、立机制，不断健全并完善渔业法律法规。改革开放以来，我国渔业法制建设得到了较大发展。但三十年来大部分渔业法律法规的废、改、立主要围绕三个方面进行：为了适应国家新出台的重大基本法律作修改；为了解决渔业管理中暴露出的重大问题而事后补缺；为了适应国际管理形势变化作调整。渔业法制建设大多以被动性修补为主，前瞻性、预见性、主动性的创建工作显得不足；目前所形成的渔业法制体系及相关制度，还不能有效解决渔业发展存在的诸多问题。如当前需要建立的法律法规有《渔业水域生态环境监督管理条例》、《渔港监督管理条例》、《渔业船舶管理条例》等；需要调整、完善的法律法规有《渔业法》、《渔业法实施细则》、《水产资源繁殖保护条例》等；对于一些已不合时宜的法律法规则应及时予以废除。同时，还应加快建立渔业标准化体系，为渔业的健康、可持续发展提供公共产品。如捕捞方面的网具标准、渔法标准、渔获物可捕标准及各种作业配额标准等，养殖方面的用药规范、药残标准和污染控制规范等。这些标准的制定也是渔业政府部门的重要职责。
其次，要强化法律、法规、标准的宣传与培训。我国传统文化中历来有“不知者不为罪”的说法。虽不准确，但也有一定的道理。法律、法规、标准如不为人所共知，其效力必将大打折扣。而法律、法规、标准一旦出台后能否为大众所熟知并接受，关键在于宣传培训的力度。对于已经制定或新修订出台的渔业法律、法规及相关标准，应及时面向渔民群众和相关利益主体开展广泛宣传和培训教育，以避免法律、法规及相关标准实施后却起不到指导实践、规范渔业经济运行作用的尴尬局面。只有切实加强宣传、培训和教育，才能提高广大渔民群众和相关利益主体的法制意识和遵守法律法规的自觉性，确保渔业法律、法规及相关标准的顺利贯彻和有效施行。
再其次，要强化执法监督和违法惩处。维护法律法规的严肃性和权威性，主要依靠执法监督和违法惩处这两个重点环节。在执法监督的层面上，讲的是有法必依、执法必严。反观目前我国渔业监督执法，有法不依、执法不严，甚至违规执法等现象还一定程度地存在，特别是在基层渔业监督执法中，“依法行政”仍未得到全面落实。加强渔业执法队伍建设，强化渔业执法监督作为当前摆在我们面前的首要任务之一，依然任重而道远。同样，在违法惩处的层面上，讲的则是违法必究。长期以来，我国行政执法领域对于违法行为一直存在重批评教育、轻行政处罚的倾向，违法成本太低，这在一定程度上不利于震慑违法者和遏止违法势头的蔓延。对于那些违法情节严重、性质恶劣、社会危害性大的违法行为必须加大惩处力度，让那些敢于以身试法者承担较高的违法成本，才能以儆效尤，确保法律法规真正落到实处。
明确的渔业权属关系
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要明确渔业权属关系，首先，必须区分商业渔业与生计渔业的不同性质，制定生计渔业确权标准，并明确生产者商业渔业权与生计渔业权的份额。历史上，我国渔业多以渔民生计渔业为主。但随着近年来商业资本逐步进入渔业行业，目前我国渔业已分化为商业渔业与生计渔业两大不同性质的生产关系。生计渔业是传统渔民自给自足、赖以维生的渔业生产活动，其目的是维持基本生计；而商业渔业则是商业资本投资渔业行业进行的渔业生产活动，其目的是投资获取利益回报。两者的目的有着显著的区别，因此理应加以明确区分。这里必须强调的是，区分商业渔业与生计渔业应以其性质作为标准，而非简单以生产主体来划分。举例来说，现今的传统渔民许多已非全部属于生计渔业的范畴。传统渔民为了改善生活，在维持生计的基础上，也会进一步扩大生产以获取更大的收益。这部分生产的目的并非为了维持生计，而是为了获取更大的利益回报，因此属于商业渔业的范畴。要准确区分生计渔业与商业渔业，就必须制定生计渔业确权标准，以明确生产者商业渔业权与生计渔业权的份额。生计渔业确权标准的制定，必须统筹考虑传统渔民维持个人、家庭生计所必需的渔业权的份额，并与商业渔业权进行定量切割，为今后有针对性的管理奠定基础。
其次，要制定针对不同渔业权的管理政策。在明确区分商业渔业与生计渔业权属后，自然应针对不同渔业权制定符合其各自特点的不同的管理政策。在这方面，日本、韩国等国均有着较为成熟的做法。简而言之，就是针对生计渔业（日、韩称其为渔业权渔业）和商业渔业（日、韩称其为许可渔业）分别实施不同的管理制度。一方面通过渔业权渔业制度保障传统渔民在一定的公共水域从事特定渔业生产的独占和专有的权利；另一方面通过许可渔业制度限制商业资本任意进入渔业行业，控制捕捞强度，保护渔业资源。这应该也是我国今后制定不同渔业权管理政策的立足点和发展方向。如在当前阶段，可考虑在税费政策、渔用柴油补贴政策等方面向生计渔业倾斜。
再其次，要研究制定不同的权益保障制度。对于商业渔业与生计渔业应分别研究制定不同的权益保障制度，既要保障商业渔业权益，更要大力扶持保障生计渔业，因为这部分渔民在社会中属弱势群体。这里就重点围绕生计渔业权益保障问题作一阐述。渔业权是渔民生存和发展的基本权益。但随着我国市场经济的发展、各种建设规划的实施、海洋资源的开发，以及其他种种原因，渔民的渔业权益受到越来越多的侵害和威胁。就捕捞权益而言，面临捕捞作业场所被挤占、渔业资源和环境恶化等威胁；就养殖权益而言，则存在水域滩涂养殖规划不尽完善、养殖水域滩涂征用不够合理等矛盾。保护渔民渔业权益，已成为保障渔民群众生存、发展的迫切要求和政府工作面临的一项重大课题。当渔民权益受损时，就需要得到救济和保障。一是要健全渔业权益损害补偿制度。权益补偿是对权益受损者最直接有效的救济。健全渔业权益损害补偿制度与渔区社会稳定问题密切相关，因此应按照“谁开发、谁补偿”的原则，因地制宜地合理确定补偿标准。二是要建立以政府为主导的社会保障制度。要结合渔区实际，筹建渔民基本生活、医疗、养老等社会保障制度，对困难渔民生活给予必要保障，并根据经济社会的发展,不断改进、提高和完善。三是要引导失渔渔民实现再就业。在帮助转产渔民提高文化和劳动技能素质的同时，有计划地发展以转产渔民为主体的水产加工、海陆运输、渔文化旅游等产业，或组织渔民劳务输出、发展过境渔业等，从根本上解决转产渔民的出路问题。
适度的渔业发展规模
过去几十年的实践告诉我们，渔业发展规模并非越大越好，盲目扩大规模导致的酷渔滥捕，将给资源、环境造成近乎不可逆的不利影响。渔业作为一项资源、环境利用型产业，其发展必须实行规模（总量）控制，才能实现可持续发展。
首先，海洋捕捞规模应控制在渔业捕捞能力与资源再生能力相协调的水平。在这方面，美国、日本、澳大利亚等渔业发达国家都有着较为一致的认识。如美国《渔业保护和管理法》明确规定，美国渔业管理的总体目标即是使每一种渔业持续达到最佳产量，同时又防止捕捞过度，促进渔业的可持续发展。简而言之，就是既不破坏资源，又最大限度地利用资源。我国渔业发展要实现这一目标，一是应继续深化实施国家减船转产政策，重点控制商业性渔业生产。一方面要进一步严格捕捞许可制度，严把准入关；另一方面国家应重点针对商业渔业，加大政策性赎买力度，尽力控制并压减捕捞强度。二是通过税费调节控制并调整不合理的作业方式，逐步建立合理的渔业结构。事实上，各种作业方式对资源的影响不一。如拖网、张网等作业方式对资源的选择性差、破坏较大，但由于其技术含量低、易操作或成本低、见效快、收益大而被渔民广泛采用；而刺网、钓具等作业方式虽对资源影响较小，但其因劳动强度大、技术要求高或因效益差而较少被渔民采用。针对这种情况，可通过税费政策加以引导和调节。对拖网、张网等作业方式，可适当增加税费征收；对刺网、钓具等作业方式，则可通过培训、减免其税费，鼓励渔民掌握和发展这些对资源保护更为有利的作业方式。三是按照先易后难的顺序，逐步实现以投入控制为主向产出控制的转变，推进实施配额捕捞制度。现今，世界上大多数渔业发达国家的渔业管理均以产出控制为主。而我国目前实施的“双控”制度仍属投入控制，在具体管理中，其效果并不理想。因此，由投入控制为主向产出控制转变是大势所趋，更是科学发展的必然要求。当务之急，是要抓紧摸清我国渔业资源本底数据，如资源总量、单一品种可捕量等，为下一步探索实行总可捕量制度（TAC）、个体配额制度（IQ）奠定基础。同时应规范渔获物销售行为，建立指定、规范的水产品拍卖交易市场。拍卖的交易方式有利于保障渔民利益的最大化，而交易市场定点则有利于国家了解、掌握和统计产量数据，为总量控制、配额控制提供数据支撑，也从根本上为改革我国现行渔业产量统计制度创造条件。
其次，渔业养殖规模应与生态环境相协调。与海洋捕捞一样，渔业养殖也有其自身应该遵循的客观规律，即养殖规模不应超出生态环境所能承载的范围，不能危及周边的生态系统。为此，必须建立标准化养殖规范体系和环境监测预警机制。通过标准的制定来科学规范养殖模式，明确合理的养殖方式，摒弃落后的养殖行为。同时，建立环境监测预警机制，加强对养殖环境的动态监测，在渔业养殖可能对周边生态环境产生不利影响前提前发出预警信息，使各方能及时加以干预，将隐患排除在萌芽阶段，确保渔业养殖走环境友好型的可持续发展之路。
严格的监管机制
首先，要突出政府依法监管职能，维护公平正义和渔业生产秩序。依法监管是政府职能的重要组成部分，其目的是为了维护社会公平正义。如缺乏严格、有效的监管，社会个体、群体行为必将走向无序和“失范”。在这一点上，渔业监督管理也不例外。具体而言，一是要通过监督管理保护渔业资源和水域生态环境；二是要通过监督管理维护渔业生产秩序，并保障渔业生产安全；三是要通过监督管理保障水产品的质量安全。这三个方面都直接体现了对渔业内部和外部公共利益的维护，是渔业监督管理的重中之重。
其次，要强化监管手段，综合运用海查、陆查及各种现代化监管方式。过去，渔业监管手段较为单一，主要依靠海上登临检查，在执法管理上有一定的局限性。其实，海上执法检查与陆上港口检查应各有侧重、互为补充。如查处“三无”、“三证不齐”渔船和“克隆船”，就应作为港口检查的重点，而海上执法检查的重点则应是查处违规作业的渔船。因为渔政船在海上识别、查处“三无”、“三证不齐”渔船和“克隆船”，必须逐船登临，难度很大，而在港口检查中核实渔船身份相对容易。海上执法检查与陆上港口检查相结合，有利于提高执法效率，降低执法成本。同时，要积极创新监管模式，加快引入先进科技手段。先进科技手段在某些方面能够发挥传统监管方式所无法替代的作用。对于经试点建设、推广应用条件已基本成熟且行之有效的渔船身份识别、渔船防碰撞、渔港动态监控等先进技术，要加速推广普及应用，以进一步丰富渔业监管手段，提高监管效率。
再其次，要探索建立重大违规案件转入司法程序的途径。目前，渔业行政执法难的问题相当突出。逃避检查、阻碍执法的现象较为普遍，暴力抗法事件时有发生且屡禁不止。渔业行政执法的权威面临极大的挑战。加之渔业部门自查自处的监管体制，容易在渔业管理内部产生地方保护主义、渔业监督执法受行政干预、管理上各自为政、自由裁量权过大等诸多弊端。要解决这些问题，就必须引入司法途径解决的渠道。一方面，对于那些性质超出行政执法管辖范畴的重大案件应提交司法途径解决，不能以行政法替代民法甚至刑法，以行政处罚替代民事赔偿和刑事责任。另一方面，对于渔业管理内部涉嫌渎职、滥用职权等重大案件的，也应提交司法机关处理，不能存有“护短”思想，更不能一味地“大事化小、小事化了”。只有打通重大案件转入司法程序的途径，才能真正实行对外维护渔业行政执法的权威性，对内维护渔业执法队伍的纯洁性。
最后，要加强对渔业行政执法人员的道德建设和能力培养。一切工作最后还是要依靠人来干，队伍的好坏决定事业的成败。现代渔业管理对渔业行政执法人员依法管理的能力和水平也提出了更高的要求。提高渔政队伍综合素质，增强渔政队伍执法能力，加强渔政队伍建设已刻不容缓。应尽快明确渔业行政执法人员的基本素质要求、行为规范要求，并通过完善考核机制、建立并强化督察制度等方式，增强渔业行政执法人员的大局意识、法治意识、责任意识和服务意识，提高依法行政、科学管理、服务渔业的能力和水平，努力打造一支有觉悟、懂政策、会管理的渔业行政管理队伍。
完善的社会化服务体系
首先，必须进一步转变政府职能。改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。自进入新世纪以来，党中央、国务院明确将政府的主要职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，要求加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。政府职能要实现向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。同样，新形势下我国政府渔业管理职能主要包括渔业法制建设、渔业经济调节、渔业公共服务、渔业监督管理等四大内容。如何进一步提高认识，转变观念，加强渔业法制建设，改善渔业经济调节，提升渔业公共服务，强化渔业监督执法，着力打造法治型、指导型、服务型渔业管理部门，这些问题都是我们必须去面对、思考、研究和解决的。
其次，要大力培育渔业组织，增强渔民自我管理能力。加快政府渔业管理职能转变，一个重要的途径就是借助于政府之外的社会力量，使其承担从政府剥离出来的部分职能，特别是应将渔业微观管理事项、技术性管理事项，放权于社会渔业组织，培育、发展和强化其管理和服务功能，实现政府与社会分工共管，让政府将有限的行政资源致力于最关键的管理领域，促进政府渔业管理职能转变和提升。渔民组织参与渔业管理，对转化渔业微观管理具有重要作用，并可降低政府监督管理成本，提高管理效果和效率，这在美国、挪威、日本等渔业发达国家有着广泛的实践，尤其以日本最为突出。在日本，渔业权制度和许可制度主要依靠渔业管理委员会、渔业协同组合等非官方组织实施，渔业法令的解释权和实施监督权实质性地赋予了渔业管理委员会，渔业管理委员可对任何与渔业管理有关的事项做出指示，对象不仅限于渔民，必要时可对任何有关人员做出劝告；渔业协同组合是渔业权制度的具体执行者，并在法律框架下规定和实施对渔业作业的具体管理。目前，我国一些涉外渔业重点地区也已相继成立涉外渔民协会，并在入渔指标分配、渔民维权、涉外渔业知识与安全生产技能培训、海上互助互救等方面做了大量富有成效的工作。由此可见，只要正确界定政府与渔民组织的关系，合理分配权利，给予渔民组织适当的自主权，就能够充分发挥渔民自我管理、自我服务的主观能动性，提高管理效果。
再其次，要积极发挥社会组织对渔业的服务保障作用，合理分担政府职能转变以后由社会承担的责任。许多具体的渔业管理和服务事项既具有微观性又有很强的专业要求，政府包揽式的管理必然导致机构膨胀、效率降低和缺乏监管。如果将这些管理服务事项转移到社会中介组织，既可降低政府行政成本，又可提高监管、服务的效率和效果，还有利于促进管理的公平公正。如渔业船舶检验、渔业水域环境监测、水产苗种质量检验、水产品检验检疫、水产品拍卖交易、渔业船舶交易等管理服务事项，应充分利用社会资源，授权社会专业机构，以提高服务与管理的专业性。而政府渔业管理职能部门则应通过建立资质认证与监督制度，加强对社会中介组织的监管，对管理的公平性与合法性予以监督和保障。
新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国渔业发展取得了举世瞩目的成就。这与各级渔业管理部门的不懈努力和扎实工作是分不开的。但我们同时应该看到，当前我国渔业管理模式与新形势下现代渔业管理的要求还相距甚远，渔业管理工作依然存在许多薄弱环节。这就要求我们广大渔业管理部门切实按照党中央、国务院的统一部署，以科学发展观为指导，以上述现代渔业管理目标为努力方向，自觉增强使命感、责任感和紧迫感，为全面推进现代渔业建设，促进渔业又好又快发展做出应有的贡献！
