日前，国家海洋局印发了 《关于开展省级海洋功能区划修编工作的通知》，正式启动了新一轮的省级海洋功能区划修编工作。如何深刻理解和正确把握此次修编工作的背景、意义、特点和要求，直接关系到省级海洋功能区划修编工作的质量和今后的实施效果。为此，本报记者专访了国家海洋局海域和海岛管理司司长于青松，对此次省级海洋功能区划修编工作作了深入解读。

记者：当前形势下开展省级海洋功能区划修编工作的背景是什么？

于青松：目前，我们之所以启动新一轮省级海洋功能区划修编工作，主要背景是当前海洋管理工作面临的形势与以往相比已发生了深刻的变化，原有区划已很难与之相适应。

首先，2008年下半年以来，国务院相继批准和发布了沿海重点地区的区域发展规划及涉海产业振兴规划，沿海省级人民政府也根据本地区经济社会发展的实际情况，制定和发布了一系列贯彻落实的具体措施。有关规划和具体措施提出了在沿海地区建设一批国家和地方重大建设项目，不仅对海岸和近岸海域的开发利用提出了新的需求，而且也对海洋生态环境产生了巨大压力。但是由于现有的海洋功能区划编制时间较早、对沿海地区经济社会发展的快速需求认识不足及省级海洋功能区划规定过细等问题，已不能适应当前国民经济和社会发展及沿海地区发展战略的要求。

另一个比较大的背景是，从明年起，围填海计划正式列入国民经济和社会发展计划。在国家发改委下发的《国家发展改革委关于编制2010年国民经济和社会发展计划 （草案）的通知》 （发改综合 [2009]2444号）中明确规定，围填海计划由沿海省、自治区、直辖市及计划单列市海洋行政主管部门填报，经会签发展改革部门后，报国家海洋局，并抄送国家发展改革委，同时由国家海洋局填报全国指标。制定年度围填海计划的重要依据就是省级海洋功能区划，但是目前的海洋功能区划满足不了围填海计划制定的需要。

记者：为什么要特别强调省级区划的修编工作？

于青松：省级海洋功能区划处于国家和市县级之间，且由国务院审批，层级高、审批严格。全国海洋功能区划只是宏观指导性的文件，不对功能区进行明确划分，像工业与城镇建设区、保护区等一级类功能区均需要在省级区划中予以明确，而市县级区划只能在省级区划下划分二级功能区，处于相对次要的地位。

此外，当前我国海域管理工作中存在的最大问题，是建设用海（主要是围填海项目）对渔业用海区、保护区及其他用海区的影响。围填海项目只能由国务院和省级人民政府两级审批，不存在市县级审批的问题。而国务院和省人民政府在审批围填海项目中，主要依据的就是省级海洋功能区划。也就是说，解决当前海域管理存在的关键问题的核心在于省级海洋功能区划。

省级海洋功能区划修编工作完成后，我们还将出台市县级海洋功能区划修编的相关要求。在省级区划修编完成前暂停审批市县级区划，主要是为了避免其与省级区划产生矛盾冲突。

记者：此次修编将重点解决哪些问题？

于青松：经过多年实践，我们发现上一轮省级海洋功能区划在编制、审批和实施过程中仍然存在一些问题，迫切需要加以完善，而这些问题也正是此次省级海洋功能区划修编工作需要重点解决的。

首先，省级海洋功能区划编制的科学性、前瞻性尚显不足，不能完全适应沿海经济社会发展产生的巨大需求。上一轮海洋功能区划的编制始于1998年，2002年《海域使用管理法》实施后，部分地区对原经省级人民政府批准的海洋功能区划进行了修编。但是，由于对海岸和近海资源的有限性和海域需求的增长性认识不足，部分地区海洋功能区划的编制缺乏前瞻性，在一定程度上影响了区划实施的严肃性和成效。

其次，省级海洋功能区划的内容过于详细，涵盖了市县级海洋功能区划的主要内容。上一轮区划编制过程中，省级和市县海洋功能区划都需要划分一级类（10类）和二级类 （33类）海洋功能区，客观上造成随后编制的市县级海洋功能区划与省级海洋功能区划不相符的问题。此外，由于省级海洋功能区划对二级类海洋功能区的范围界定过死，未给市县级区划留有调整空间，造成省级区划批准后频繁修改等问题。

再次，海洋功能区划符合性分析缺乏统一标准。海域具有多种功能，但我国目前的区划大部分功能区仅确定了单一功能，并未列举兼容用途和禁止开发的方式。在项目审批中，项目用海与功能区划的一致性比较好判断，但对兼容性却很难把握。比如，对于很多建设用海功能区，在没有开发利用之前，是否可以从事开放式养殖等不改变海域自然属性的用海活动。又比如，关于保留区的符合性分析，有的地方认为保留区不能开发，有的地方认为保留区是一个多功能区，怎么开发都可以。

最后，省级海洋功能区划编制、审批和实施过程中，还存在着资料数据陈旧、编制技术水平低、未广泛征求意见和审批时间过长等问题，若不及时解决，将影响海洋功能区划编制的科学性和实施的严肃性。

记者：新一轮省级海洋功能区划修编工作的主要特点是什么？

于青松：与上一轮省级海洋功能区划相比，此次修编主要呈现出以下特点：

一是对海洋功能区划层级体系的重新定位。将原先国家-省-市-县的四级编制调整为三级，即国家级、省级、市县级，其中天津、上海两个直辖市只编制省级海洋功能区划。市、县合并为一级，其中地级市只编制市辖区毗邻海域海洋功能区划，市辖区无毗邻海域的不再编制市级海洋功能区划。同时，更加强调省级海洋功能区划的宏观管制要求，今后省级海洋区划只划分一级类海洋功能区（市县级海洋功能区划划分二级类海洋功能区），且一级类海洋功能区由10大类调整为8大类。即农渔业区、港口航运区、工业与城镇建设区、矿产与能源区、旅游娱乐区、海洋保护区、特殊利用区、保留区等8个一级类。

二是对海洋功能区划的任务进行重新定位。省级海洋功能区划修编的主要任务是合理确定海洋发展定位和战略布局，科学划分海岸基本功能区和近海基本功能区，制定实施海洋功能区划的措施。这次区划修编的一个重大调整，就是对省级海洋功能区划在地域上划分为海岸基本功能区和近海基本功能区。海岸基本功能区的范围主要依据自然地理单元和自然形态确定，自海岸线（经省级人民政府批准的修测岸线）起，至满足基本功能区需要的距离止，向海应有一定的宽度。近海基本功能区的范围从海岸基本功能区外界至省 （区、市）的海域外部管理界线。

与上一轮确定的5年区划期限不同的是，此次修编工作提出，省级海洋功能区划的期限统一调整至2020年。这样做的主要目的，一是确保海洋功能区划的长远性和稳定性，二是与沿海地区正在编制的土地利用总体规划、城市规划以及国民经济和社会发展计划协调一致。此外，此次修编还要重点协调好功能区划与围填海计划之间的关系。也就是说，新一轮省级海洋功能区划修编需实现一个重要转变，即从原来只注重功能管制向既注重功能管制又注重数量控制转变。在区划修编过程中，要求各省（区、市）应当从区域经济社会发展的角度，确定全省 （区、市）海洋发展定位，提出至2020年海洋开发利用和保护的主要目标。对于涉及围填海的海洋功能区，省级海洋功能区划要确定科学合理的开发规模、开发布局、开发时序，提出严格的管制措施。

记者：沿海各地在开展修编工作中需要重点把握哪些问题？

于青松：一是各省 （区、市）海洋厅（局）要在省级人民政府的领导下，会同有关部门认真做好区划修编工作，在2010年底前完成区划成果编制。这样做的主要目的就是确保省级海洋功能区划能够相对集中报国务院批准。

二是切实提高编制技术水平。要认真收集整理国务院和省级人民政府颁布的有关用海规划，采用最新调查取得的海岸和近海资源环境资料，解决底数不清、预测不准、方法简单、综合不够的问题。国家海洋功能区划专家委员会要加强业务培训和技术指导，切实提高区划成果质量。

三是要根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海。既要保证国家重大建设项目和基础设施用海需求，更要保障传统渔民用海，保障公共利益用海。要引导海洋产业相对集聚发展，促使海洋产业用海由粗放低效向集约高效转变，提高海域资源利用效率。

四是海洋功能区划要与海岸保护与利用规划编制工作同步进行。海岸保护与利用规划作为海洋功能区划的一个配套制度，其作用在于对海洋功能区划规定的海岸基本功能区做进一步的量化和具体化，基本功能岸段应当与海岸基本功能区的划分相一致。

五是在省级海洋功能区划修编结束前，对于不符合省级海洋功能区划的区域建设用海规划和建设项目用海，各级海洋行政主管部门不得受理和审查。对于国务院批准的区域规划和重大建设项目，确需调整海洋功能区划的，由省级人民政府提出海洋功能区划修改方案，报国务院批准实施。