围海造地的经验教训及启示

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所汪阳红

近年来，伴随着我国经济的迅速发展，土地资源短缺的矛盾越来越突出，我国沿海许多地区都提出了围海造地计划。综观国内外围海造地的发展历程，我国和其他一些国家都取得了相当的成效，但同时也存在着教训。正确认识围海造地过程中的一些问题，有助于我国按照科学发展观的要求开展围海造地工程及发展临海产业。

一、成功经验

1．统筹规划是保证围海开发顺利实施的前提。围海造地是一项涉及面广、影响深远、关系复杂的系统工程，因此在进行此项工作前做好科学、全面的规划是十分必要的。荷兰的围垦事业之所以能获得巨大成功，首要的一条是在行动之前能因地制宜，精心进行全面综合规划，形成法案，持之以恒，数十年坚持按规划逐步进行整治、围垦和开发。迄今为止，除了最后一片西南垦区尚未开发之外，整个工程一直是按法定规划有计划、有步骤地进行。

2．综合考虑多种产业开发和城市发展的用地需要，提高造地的利用价值。根据有关调查，“十五”期间，我国平均每年围填海面积约300平方公里。围海造地工程的实施已经从过去单一的农业开发向综合性的多功能、多产业的开发利用方向发展：包括拓展农业用地，用于耕种、发展水产养殖、创汇农业等；兴建大型工业企业；为交通事业发展提供空间，建设国际机场、沿海港口；满足不断增长的人口及城市建设的需要。

3．重视环境影响是围海造地可持续发展的重要前提。围海造地工程会导致有关区域的地形、地貌、水文和生态条件的改变，必将对水利、渔业、港口、航道以及生态环境等产生一系列深远的影响。从科学发展的高度出发，认真对待围海对环境的影响，是围海工程取得最佳综合效益的前提。

二、主要教训

1．海洋生物生态环境改变，造成生物多样性下降。沿海滩涂湿地是各种鱼类繁衍、大量海洋生物栖息、海鸟等野生动物觅食、珍稀动植物生长的场所，围海造地毁灭了它们的家园，导致水禽、两栖类和爬行动物以及鱼类的栖息、捕食地和繁殖场所的改变或丧失，导致生物的种群数量减少甚至濒临灭绝。

2．围海造地使海域水环境容量下降。海域面积的大小对海洋潮汐尤其是对港湾型海域的潮汐作用有重要影响。围海造地使得海洋潮差变小，潮汐的冲刷能力降低，港湾内纳潮量减少，水流交换速度减慢，海水的自净能力随之减弱，导致海水中营养物质增多，水质恶化，从而有可能引发赤潮。

3．海洋水动力条件变化对航道产生不利影响。由于潮流流场、流向、流速等变化可能导致泥沙淤积、港湾萎缩、航道阻塞，如果在滩涂开发前不予以认真研究和对待，必然对有航运价值的港湾带来致命的影响。我国以往的一些围海工程，导致航道淤积的现象很多，造成了资源的破坏和人力、财力的浪费。

4．过度的围海造地有可能引发新的自然灾害。伴随城市过度向海上扩展，还会引发洪水、地面沉降、人为诱发地震等灾害。近几年，我国的洪灾一直连绵不断，其深层原因成为人们关注的焦点。气候异常、植被破坏等原因已为人所共知，但是大规模地围填海也是不可忽视的重要因素。

三、经验和教训对我们的启示

1．合理开发利用滩涂资源可以缓解经济发展与土地资源短缺的矛盾。围海工程能够提供大量平整成片的土地，除了能缓解人口增多而土地日益减少的矛盾外，还给地区经济发展创造了极为有利的条件。大规模工业的兴建需要土地，而交通建设、水利建设和人民居住条件的改善等无一不需要大片的土地。新围土地建设成本明显低于其他土地类型的开发，因此，对于适于开发的滩涂资源，如能得到合理的开发利用，必将造福于人类。

2．科学的论证和规划是围海造地的前提。围海开发是一项投资大、涉及面广、影响因素复杂的系统工程，为了取得最大的综合开发效益，必须对围海工程进行科学的论证和规划，制订出合理可行的决策方案。围海开发应正确处理好经济效益与社会效益、生态效益的关系，要克服只顾经济效益，不顾社会效益和生态效益，或不加区别地一律强调保持原貌而不考虑经济、社会发展需要的片面性。围涂开发应服从河口、港湾以及海岸的防护和整治的要求，有利于海涂所在河口地区排洪、防潮、输沙、纳潮、农田排灌、交通、航运、水产养殖、生态保护等，充分考虑围涂开发对其相关各方面的影响。

3．通过围海造地发展临海产业是推动沿海地区经济发展的举措之一。随着我国进入工业化中后期，沿海地区在我国生产力布局中将承担起新的更高层次的任务，运量巨大的重化工业临海布局是一种必然的趋势，发展临海产业和海洋经济将成为重要的新的增长点，城市人口也会进一步向沿海地区集聚，这必然对沿海地区土地资源供应提出了更多的需求，而滩涂开发就成为一种可供选择的重要途径。

4．健全的管理体制和运行机制是围海造陆取得良好经济、社会、生态效益的保障。随着我国经济发展水平提高和社会主义市场经济体制逐步完善，围海工程的组织方式、投资主体、资金来源、功能定位、产业选择和收益分配等方面，都发生了一系列新的变化。因此，必须创新围海造陆工程的管理体制和运行机制，在国家依法严格监管下，对科学论证、统筹规划的围海造陆工程项目和造地后的综合开发建设，实行政府有效的宏观调控，充分发挥市场配置资源的基础性作用。2006年，我国颁布了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，今年我国将首次制定全国围填海规划，表明我国围海造地正在朝着更加规范化和法制化的方向发展。